Lecciones de la banca de desarrollo de Asia Oriental  

Mauricio de María y Campos  

Lecciones de la banca de desarrollo de Asia Oriental  
  La banca de desarrollo es un instrumento muy relevante para mitigar los efectos más negativos de la crisis sanitaria y económica en marcha y, al mismo tiempo, apoyar la transición hacia un modelo de producción y consumo más sustentable social y ambientalmente. La actuación de la banca pública en los episodios históricos aquí descritos respalda su eficaz contribución a la prosperidad de las naciones.  

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El 2020 pasará a la historia como el año que colocó al mundo en la más compleja encrucijada sanitaria, económica, social y ambiental de los tiempos recientes. La crisis de crecimiento y desarrollo que, desde tres décadas atrás, ya experimentaban los países en lo individual y el planeta en su conjunto —y muy en particular desde 2008— se recrudeció con la pandemia e impuso el doble desafío de construir soluciones consensuadas al interior de los países y emprender una profunda reforma de la gobernanza mundial.

En este entorno, corresponde a los formuladores y ejecutores de política, la tarea de impulsar cambios estructurales que, con visión de largo plazo, promuevan dinámicas economías más productivas, innovadoras, incluyentes y ambientalmente sustentables —con una reducción significativa del uso del carbono, por ejemplo.

La banca de desarrollo puede y debe ser parte fundamental de la solución y de un nuevo curso de desarrollo. La experiencia de Estados desarrolladores del pasado y del presente —como Alemania y Japón, Corea del Sur y más recientemente China, Finlandia y Vietnam— demuestra que los recursos extrapresupuestales canalizados por la banca de desarrollo (garantizados por los estados nacionales y bien administrados), son capaces de proveer significativos financiamientos públicos nacionales e internacionales y movilizar financiamientos y capital de riesgo privados con el propósito de promover transformaciones de largo plazo y elevada rentabilidad social.1

Desde la crisis mundial de 2008 aparecieron importantes informes de la UNCTAD, la ONUDI y BNDES-CAF sobre la importancia de reactivar a la banca de desarrollo, recomendación que tuvo un impacto limitado en América Latina.2 Hoy la emergencia sanitaria y sus impactos económicos y sociales están conduciendo a un reconocimiento obligado del estratégico papel que tienen estos intermediarios financieros en la prosperidad de la región.

La experiencia de la banca de desarrollo en América Latina ha sido ampliamente analizada. El reciente informe del BNDES y la CAF ofrece una buena panorámica de su evolución más reciente en Brasil, Chile, Colombia, Perú y México. Su capítulo sobre Nafin de México es muy elocuente.3 El ensayo actualizado de Francisco Suárez Dávila sobre la banca de desarrollo en México —publicado en este número de Comercio Exterior— formula propuestas para su impulso y reestructuración integral en el mediano plazo. Menos conocida es la exitosa experiencia de China y otros países de Asia —en particular Corea del Sur y Vietnam— inspirada, en buena medida, en los modelos alemán y japones de Estado desarrollador puestos en marcha a finales del siglo XIX y reeditados al término de la Segunda Guerra Mundial para guiar la reconstrucción y el desarrollo económicos de estos países.

 

LA EXPERIENCIA PIONERA DE JAPÓN

La experiencia japonesa constituye uno de los mejores ejemplos de lo que puede hacer un Estado desarrollador para impulsar el cambio estructural en los ámbitos industrial y tecnológico, así como del papel que desempeña la banca de desarrollo en estos empeños. Su origen se remonta a la dinastía Meiji, y su proyecto para modernizar el orden semifeudal que prevalecía en el país. En 1868, estableció las bases las bases para la constitución de un Estado fuerte; inspirado en valores propios, pero enriquecido con el nacionalismo de la escuela económica alemana, y que dio soporte a una era de expansión económica sostenida.4

Dicha visión, que permitió transitar exitosamente por la crisis de las entreguerras y la construcción de un Estado desarrollista, fue recuperada en el marco del Plan Marshall y dio forma a las reformas keynesianas “a la japonesa” para la reconstrucción (1946-47), la estabilización (1948-50) y el rápido crecimiento de la década de los cincuenta.5

El parteaguas se produce en diciembre de 1960, cuando el gobierno lanza el plan para duplicar el ingreso del país en el lapso de una decáda. La meta se cumple cabalmente gracias a un conjunto de estrategias, políticas y mecanismos novedosos para la promoción de un deslumbrante desarrollo industrial que se mantuvo en ascenso hasta principios de los ochenta.6

Dos instituciones que tuvieron un rol crucial en el despegue industrial del Japón: el Ministerio de Industria y Comercio Internacional (MITI, por sus siglas en inglés) y el Industrial Bank of Japan.

El legendario MITI fue el impulsor de una ambiciosa estrategia industrial de largo plazo, encaminada a romper las estructuras monopólicas del pasado —dominadas por los conglomerados o zaibatsus— e instrumentar, a partir de sistemas de planeación concertada con las empresas, políticas sustitutivas de importaciones, de protección condicionada a la industria naciente, así como de importación e innovación de tecnologías, con especial acento en la formación de recursos humanos.

La creación del Industrial Bank of Japan representó otro gran acierto. La política financiera de fomento surgió desde la era Meiji, como institución privada. Los zaibatsus tuvieron el monopolio de la emisión de bonos para el desarrollo industrial de largo plazo a partir de 1905. Su rol habría de fortalecerse con la finalidad de defender a las empresas japonesas en el periodo de entreguerras y promover la industria bélica durante la Segunda Guerra Mundial.

En 1946, Japón inicia una política financiera integral de fomento. En sus primeros dos años, se orientó a recuperar las industrias pesadas mediante la Reconstruction Finance Corporation con fondos del Banco Central. Entre 1950 y 1960, el crédito de fomento de largo plazo se otorga a través de los llamados policy banks: el Japan Development Bank, el Eximbank, la Housing Loan Corporation, la Small Business Corporation y la Agriculture, Forestry and Fisheries Finance Corporation. Casi dos décadas más tarde, atendiendo a las demandas públicas de los nuevos tiempos, se crea la Environmental, Sanitization Business Finance Corporation.7

El conjunto de bancos mencionado no solo financió un deslumbrante crecimiento industrial y desarrollo de Japón, también aportó recursos públicos y detonó inversiones privadas complementarias. Participó, asimismo, en la orientación a inversionistas, en la elaboración de estudios prospectivos de ramas industriales estratégicas, compensó riesgos, aseguró una oferta estable de fondos públicos y privados, y proporcionó asistencia técnica para la formulación de proyectos y la selección, adquisición y desarrollo de tecnologías. Su rol se convirtió en la mejor garantía de la viabilidad y rentabilidad de los proyectos para el sector privado.

La excelente formación y capacitación del personal de carrera de los bancos japoneses de desarrollo fue una condición crucial de su eficacia —en paralelo a la excelencia de los funcionarios del MITI .8

 

EL KOREAN DEVELOPMENT BANK: LA BANCA ASIÁTICA DE SEGUNDA GENERACIÓN

Corea del Sur es otra nación que, gracias a un Estado desarrollador y un entorno favorable tras el conflicto y fragmentación de la Guerra Fría, consiguió una industrialización rápida y de admirable desarrollo tecnológico. En el umbral de la segunda mitad del siglo XX, la participación de las manufacturas en su valor agregado nacional era solo de 12%, aumentó a un promedio de 23.5% entre 1971 y 1980 y dio el salto a 27% entre 2001 y 2009.9

Ese avance estuvo acompañado de un cambio estructural importante: en 1950 las manufacturas ligeras constituían el 80% de su VA manufacturero; de ahí en adelante comenzaron a perder peso relativo frente al desempeño de su industria pesada y química, cuya dinámica le llevó a aportar el 64% de ese agregado macroeconómico en 1980, luego el 75% en los noventa y el 80% en 2000.10 En los últimos 20 años, el milagro coreano ha llevado a construir un sector empresarial nacional de tecnología de punta en actividades como la automotriz, de telecomunicaciones, electrónica y, recientemente, biofarmacéutica.

Un cambio similar ocurrió en la estructura de su comercio exterior; si en 1960 los diez productos más exportados eran materias primas, para 2008 estas posiciones ya eran ocupadas por manufacturas: barcos, automóviles, teléfonos móviles, semiconductores y ahora se aprestan a fortalecer la producción de ingredientes activos farmacéuticos.11

Esta evolución se explica por la adopción, desde la época del presidente Park en los sesenta y setenta, de un modelo estratégico de planeación de Estado desarrollador con economía mixta capitalista a la japonesa, pero también por una burocracia y un empresariado privado dispuestos a asumir riesgos con visión de largo plazo.

La rápida acumulación de capital desde los cincuenta fue clave para la transformación industrial. Entre mediados de los setenta y la crisis financiera asiática de 1997, la tasa de inversión osciló entre 30 y 40 por ciento del PIB. El gobierno coreano tuvo un rol crucial, invirtiendo en infraestructura física, en el desarrollo de industrias estratégicas (fertilizantes, cemento, refinerías, petroleras, acero) y en el financiamiento de industrias exportadoras. El Banco de Desarrollo de Corea (KDB, por sus siglas en inglés) ocupó el papel central, suministrando créditos de mediano y largo plazos.12

Además del KDB, se crearon otros bancos de desarrollo para financiar la agricultura, la vivienda y las pequeñas y medianas empresas. En 1967 se estableció la Corporación Financiera para el Desarrollo de Corea con la misión de apoyar a empresas privadas con créditos de largo plazo y capital de riesgo y, en 1976, el Eximbank de Corea para financiar el comercio exterior. Estos policy banks no estaban autorizados para recibir depósitos del público. Su fondeo provenía del gobierno, emisiones de bonos y de instituciones internacionales.13

Como ejes de esta arquitectura financiera prevalecieron el Banco (Central) de Corea —que promovió también la banca comercial privada nacional— y un régimen de garantías creado desde los sesenta para conseguir créditos del exterior y apoyar el desarrollo de tecnologías y empresas nacionales.

El KDB ha mostrado una gran resiliencia y capacidad de adaptación a lo largo de su historia. Tras impulsar la industria pesada, la química, la naviera y la automotriz en sus primeras décadas, en los noventa fue el principal proveedor de fondos para el despegue de la electrónica y las industrias de alta tecnología y su creciente presencia en los mercados internacionales. Durante la crisis asiática financiera de 1997, impulsó el valor agregado de las cadenas exportadoras y tuvo un rol anticíclico para superar la escasez de crédito. Al inicio del presente siglo, enfrentó la intentona de privatizarlo bajo acusaciones de inhibir el desarrollo del sector financiero privado. Logró la permanencia y en la última década ha liderado planes prospectivos para el desarrollo de la futura economía global y programas financieros para empresas emergentes (startups), compañías de 4G (robótica, manufactura 3D, inteligencia artificial), energías renovables, industrias culturales y la banca digital. Busca, asimismo, reducir la importancia relativa de sus apoyos a la industria manufacturera convencional.14

 

LA BANCA DE DESARROLLO DE CHINA. EL DRAGÓN FINANCIERO.

A partir de los ochenta y con las reformas de Deng Xiaoping, China ha crecido a una tasa anual promedio de más de 7% anual. La banca de desarrollo ha tenido un rol clave. En 1981 —como integrante de la primera misión financiera mexicana a China y otros seis países asiáticos que encabezó Jesús Silva Herzog como subsecretario de Hacienda— comprobé que en ese país todo giraba alrededor del Banco del Pueblo. La banca de desarrollo surgió en las conversaciones y nos dio la oportunidad de compartir con nuestros anfitriones información sobre el desempeño de Nafinsa, Bancomext, Banrural, Banobras, así como del rol del Banco de México.

Tres años más tarde, en 1984, el Banco del Pueblo se convirtió en el Banco Central y dio paso a cuatro bancos estatales especializados en actividades agrícolas; construcción; comercio exterior, y empresas industriales y comerciales. En 1994 estas cuatro grandes instituciones fueron bautizadas como bancos comerciales estatales. Al mismo tiempo se crearon tres bancos con responsabilidades de política de desarrollo: el Banco Chino de Desarrollo (CDB, por sus siglas en inglés), el Eximbank de China y el de Desarrollo Agrícola. La reforma de 1995 estableció el marco legal para la creación de una banca comercial y la precisión de los roles del Banco Central y de la banca de desarrollo.15

La legislación financiera fue ajustada a fines de los noventa por dos motivos importantes: la entrada de China a la OMC y una acumulación de deuda excesiva de los bancos. Se mejoró, por tanto, la vigilancia de la salud financiera de los intermediarios bancarios y se fijaron requisitos más estrictos para el otorgamiento de crédito a las empresas estatales. La inyección financiera para la reestructuración se estimó en cerca de 3% del PIB.16

En el siglo XXI, la banca de desarrollo ha desempeñado un papel clave en el desarrollo agropecuario, de infraestructura, industrial, exportador y tecnológico de China. El CDB ha sido crucial, liderando el financiamiento de largo plazo a las empresas estatales y a los grandes proyectos de infraestructura regional: la Presa de las Tres Gargantas, los aeropuertos de Shanghái y Beijing, los sistemas de transporte subterráneo, la red de trenes rápidos y el sistema de zonas económicas exportadoras.17 A finales de 2010, el CDB tenía una cartera crediticia de 687.8 billones de dólares, más del doble de la del Banco Mundial.18

En la última década ha crecido la participación en su cartera de proyectos de protección ambiental, energías renovables y desarrollo tecnológico de punta, hasta llegar a 34% en 2014. Los créditos a proyectos en el exterior se cuadruplicaron, pasando de 4.7% del total en 2001 a 16.5% en 2012.19

En diciembre de 2018, el CDB tenía otorgados créditos por 3.85 trillones de yuanes (578 billones dólares) a once provincias, representando el 48% del total de nuevos créditos. China lanzó en 2016 un gran proyecto para el desarrollo del Cinturón Económico del Río Yangtsé, que abarca nueve provincias rezagadas, representativas de una quinta parte del territorio chino, con 600 millones de habitantes que generan más de 40% del PIB. El CDB lo considera su proyecto estrella en el futuro inmediato.20

A partir de las iniciativas de la Ruta de la Seda, y La Franja y la Ruta, China impulsa el Banco de Inversión en Infraestructura Asiática (AIIB, por sus siglas en inglés), que ha desempeñado un rol estratégico en su financiamiento (participación de 84 países en 2017), con el respaldo de varios fondos soberanos chinos —destacan el Silk Road Fund (2014) y CIC Capital (2015)— y una creciente emisión de bonos en los mercados mundiales de capitales. El banco de desarrollo multilateral supera en recursos y créditos al Banco de Desarrollo Asiático del sistema del Banco Mundial.21

 

LA BANCA DE DESARROLLO DE VIETNAM. CUARTA GENERACIÓN EN ASIA ORIENTAL

Vietnam es uno de los casos más exitosos de los últimos 30 años, en cuanto a crecimiento acelerado con equidad social y equilibrio entre regiones. Su PIB ha logrado crecer a una tasa de 7% anual promedio —la segunda después de China—, a partir de un modelo económico de Estado desarrollador, inspirado en las exitosas experiencias de Japón, Corea del Sur y China. Tiene un gobierno autoritario como el chino, pero desde su gran transformación —Doi Moi— de desarrollo a largo plazo en 1986, optó por un Estado socialista con economía de mercado.22

Para mantener control sobre la movilización de recursos financieros, Vietnam fortaleció desde fines de los ochenta a sus propios bancos comerciales estatales y creó varios bancos de desarrollo (policy banks). La banca comercial vietnamita está controlada hoy por cinco bancos estatales. Cuatro de ellos surgieron del Banco Central en 1988 —el Vietcombank, el Agribank, el Vietinbank y el BIDV—. El Banco de Vivienda Mekong fue creado en 1997. Este sistema cubre casi todas las ciudades del país. Si bien su importancia relativa ha disminuido ante el surgimiento y expansión de la banca privada, los cuatro grandes bancos representaban hasta 2008 el 60% de los activos totales y de los créditos.23

Los bancos históricamente dirigieron sus financiamientos a las empresas estatales. Esa política también cambió durante las últimas dos décadas. La participación de los créditos al sector privado dentro del total de su cartera pasó de 37% en 1994 a más de 50% en 1999, 70% en 2006 y 80% en la actualidad.24

Aunque ha habido una gran presión del Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial para que se liberalice el sector, el gobierno se ha resistido. Los bancos se han hecho públicos a través del mercado de valores, pero el Estado ha mantenido en sus manos el 90% del capital y, por lo tanto, la capacidad de dirigir créditos a sectores y empresas prioritarias.25

El Estado vietnamita separó las bancas comercial y de desarrollo, al crear el Banco de Vietnam de Políticas Sociales y el Banco de Desarrollo de Vietnam en 2004. Esta medida se adoptó en preparación a su ingreso a la OMC; en la práctica, los cuatro bancos estatales comerciales siguieron atendiendo a las empresas estatales. Sin embargo, hoy operan bajo criterios más estrictos de eficiencia, particularmente en la parte que se refiere a créditos de desarrollo (policy lending). Según el Banco Mundial, sus informes anuales más recientes han evidenciado mejores resultados.26

Vietnam ha sabido utilizar su banco de desarrollo con mucho éxito para impulsar su industria y sus exportaciones. El estudio de ONUDI, que compara el papel de los bancos de desarrollo industrial de ocho países de rápido crecimiento, destaca el papel del Banco de Desarrollo de Vietnam. Con 54 sucursales a lo largo de su territorio otorgó en promedio financiamientos anuales por el equivalente al 8.5% del PIB, entre 2004 y 2014.27

Los créditos de inversión de mediano y largo plazos del BDV —que representan 80% del total— han impulsado 30.9% de la formación bruta de capital fijo de Vietnam, fomentando la creación de importantes empresas en todas las ramas estratégicas que han ido cambiando a lo largo de las últimas tres décadas, conforme a los planes de diez años.28 Si tras la guerra con Estados Unidos atendieron preponderantemente a la agricultura y a las industrias alimentaria, de prendas de vestir y del calzado, a partir de 2000 emprendieron una segunda etapa con las industrias químicas, electromecánicas —bicicletas, motocicletas— naviera y las electrónicas, como destinatarias principales, y actualmente están impulsando empresas privadas nacionales estratégicas: por ejemplo, una industria propia de autos y motocicletas eléctricas.

Según el Banco Mundial, en los últimos cinco años Vietnam exhibe una de las tasas más elevadas de crecimiento real promedio del crédito a nivel mundial, comparable en Asia solo a las de China y Filipinas; desempeño que explica, de manera importante, el acelerado crecimiento de la economía.29

En 2020, el excelente manejo de la pandemia y una fuerza de trabajo capacitada y muy competitiva han inducido en los primeros nueve meses del año, un importante flujo de IED de Japón, Corea del Sur, Estados Unidos y Europa. La firma, en noviembre de 2020, del RCEP con China y otros 13 países asiáticos —tras la entrada en vigor en enero del CPTPP, en que participan junto con México— fortalecerá esa tendencia. El Banco Mundial prevé un crecimiento de entre 3 y 4 por ciento en 2020.30

 

CONCLUSIONES

La experiencia de la banca asiática de desarrollo hace evidente que en la actual coyuntura:

• La banca de desarrollo (BD) debe fortalecerse y capitalizarse con recursos adicionales para que atienda las necesidades emergentes de la empresas en esta coyuntura crítica y promueva un crecimiento más dinámico, sostenido y sustentable.

• Los bancos asiáticos exitosos muestran la importancia de realizar periódicamente, especialmente frente a las crisis, cambios en sus programas de crédito y capital de riesgo ajustados a los requerimientos de reconstrucción y expansión a largo plazo de las infraestructuras de los países y sus empresas.

• La BD debe reforzar sus capacidades técnicas de evaluación y formulación de proyectos, y adoptar una actitud proactiva para impulsar nuevas empresas y proyectos.

• Siguiendo la experiencia asiática, la BD debe participar junto con el Estado y el sector privado en la formulación de estudios de gran visión nacional y regional, que permitan identificar ramas productivas industriales y de servicios de gran valor agregado con alto potencial e impacto multisectorial y social para sus países, y potencial de liderazgo en cadenas productivas.

• La BD debe explorar nuevos mecanismos de articulación y enlace con las empresas dispuestas a tomar riesgos, movilizar capitales privados y emprender desarrollos tecnológicos propios, que la banca privada no está dispuesta a financiar, pero que tienen impactos positivos en el largo plazo y rendimientos sociales. Las pymes demandan atención prioritaria.

• Es crucial que, en México y América Latina, la BD promueva objetivos de desarrollo sustentable, mitigación y prevención del cambio climático —incluyendo el uso de tecnologías y energías verdes, el ahorro de agua y el desarrollo de bienes públicos.

• Es importante impulsar una mayor cooperación internacional para acelerar la transición de la BD a la Era digital. Capitalizar las múltiples oportunidades que brinda esta modalidad emergente de financiamiento, mediante el desarrollo de plataformas comunes e instrumentos convergentes.

 

 REFERENCIAS

1 José Antonio Romero y Julen Berasaluce, Estado Desarrollador. Casos exitosos y lecciones para México, El Colegio de México, Ciudad de México, 2019.
2 UNCTAD, The Role of Development Banks in Promoting Growth and Sustainable Development in the South, Organización de las Naciones Unidas, Nueva York/Ginebra, 2017; UNIDO, The Role of Industrial Development Banking in Spurring Structural Change, Viena, 2016, y Stephany Griffith Jones y José Antonio Ocampo (eds.), The Future of National Development Banks (Initiative for Policy  Dialogue), Oxford University Press, Oxford, 2018.
3 Juan Carlos Moreno Brid, “The case of Nacional Financiera, Mexico’s key development”, en Stephany Griffith Jones y José Antonio Ocampo (eds.), op. cit.
4 William Wirt Lockwood, Economic Development of Japan, Growth and Structural Change. Princeton University Press, 1968.
5 Chalmer Johnson, MITI and the Japanese Miracle: The Growth of Industrial Policy 1925-1975. Stanford University Press, 1982.
6 Francisco Suárez Dávila, op. cit.
7 Japan Development Bank. The Japanese Economic Research Institute, Tokyo. Citado por Francisco Suárez Dávila, op. cit., p. 167.
8 Ibid. pp. 167-168.
9 D.H. Kim y Y. Koh, “The Republic of Korea´s Industrial Development Bank” en Il SaKong y Youngsun Koh (eds.) The Korean Economy: Six Decades of Growth and
Development, Republic of Korea Development Institute, Seúl, 2010, citado en UNCTAD, op. cit.
10 Ibid., Tabla 3.1.
11 Ibid., Tabla 3.3.
12 D.H. Kim y Y. Koh, op. cit.
13 Julen Berasaluce, “El Estado Desarrollador en Corea: Política Industrial Aplicada” en José Antonio Romero y Julen Berasaluce, op. cit.
14 UNCTAD, op. cit., e Informes anuales del Korean Development Bank.
15 Kumiko Okazaki, Banking System reforms in China. The Challenges of moving towards a Market-oriented Economy, Rand Corporation, 2007. Citado en UNCTAD, op. cit., p.26.
16 Ibid., p. 27
17 Informes anuales del China Development Bank y Michael F. Martin, China´s Banking Issues for Congress. Citado en UNCTAD, op. cit.
18 China Development Bank, Wikipedia, 2020.
19 Informe Anual, CDB, Beijing, 2014.
20 CDB, Wikipedia.
21 Zang Donsheng, “Legal Risks in Financing One Belt, One Road”, en Antonio Oropeza (coord.), China BRI o el Nuevo Camino de la Seda, IDIC-UNAM-IIJ, Ciudad de México, 2018.
22 Mauricio De Maria y Campos, “Vietnam, Doi Moi y el Estado Desarrollador”, en José Antonio Romero y Julen Berasaluce, op. cit., pp. 307-384.
23 Pham Jung, The Developmental State, the evolving international economic order and Vietnam. Tesis de Doctorado. Universidad de Birmingham, 2012.
24 Mauricio De Maria, op. cit., p.346.
25 World Bank-Ministry of Planning and Investment of Vietnam. VIETNAM 2035: Towards Prosperity, Creativity, Equity and Democracy, WB Group, Washington.
26 Ibid.
27 UNIDO, The Role of Industrial Development Banking in Spurring Structural Change, op. cit.
28 Ibid.
29 World Bank Group, Taking Stock. An Update of Vietnam´s Recent Economic Development. Washington, 2018.
30 Mauricio De Maria y Campos, “Lecciones de Vietnam ante la pandemia”, El Financiero, 24 de agosto de 2020