Por un futuro de más integración regional  

Gustavo Vega Cánovas y Francisco E. Campos Ortiz

Por un futuro de más integración regional  
Uno de los efectos más notables del TLCAN es el desarrollo de complejas cadenas de valor que intensifican la integración productiva de la región. Este acuerdo, sin embargo, ha alcanzado su madurez y es tiempo de adoptar nuevos instrumentos de intercambio comercial. 

En el proceso de integración de América del Norte destacan dos puntos de inflexión, ambos acaecidos en 1965. Primero, el acuerdo sobre productos automotrices firmado por Estados Unidos y Canadá, que incentivó la creación de un acuerdo de libre comercio más amplio entre ambos países en 1988. Segundo, el establecimiento de la política de fomento a la industria maquiladora de exportación en México, dirigida a crear empleos, fortalecer la balanza comercial, atraer divisas y motivar la transferencia de tecnología hacia nuestro país. La industria maquiladora tuvo, a su vez, el efecto de promover la integración productiva en la región fronteriza de México y Estados Unidos.

Las crisis económicas de los años setenta y ochenta del siglo XX en México fomentaron la liberalización comercial. La apertura comercial se ideó para promover la exportación de bienes manufacturados con mayor valor agregado —restando importancia a los productos primarios— y atraer más inversión extranjera. Esta política, sumada al reconocimiento de Estados Unidos como mercado para la exportación y fuente de inversión fundamental, llevó a México a considerar la instauración de mecanismos formales para administrar los intercambios económicos entre ambos países. Este hecho marcaría el origen de un proceso de creciente integración regional.

La culminación de ese proceso tuvo lugar en la última década del siglo XX. El Gobierno de México observó la tendencia hacia la integración regional en el mundo, y comprendió a tiempo la importancia de no quedarse al margen de esta transformación. Su respuesta fue seguir el ejemplo de Canadá y proponer la creación de un proyecto de integración que pudiera insertar a México en América del Norte. Es así como surge el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), firmado en 1992 por México, Estados Unidos y Canadá.

El TLCAN es una de las medidas de política económica internacional más relevantes que ha implementado México. Desde la perspectiva del objetivo que rigió su negociación, a saber, la promoción del comercio y la inversión regional, ha sido exitoso. Además, ha fomentado la integración de industrias clave y la consolidación de cadenas de valor en diversos sectores. En este sentido, ha sido un instrumento determinante en la integración de América del Norte.

Sin embargo, en cuanto a otras importantes metas, el TLCAN se ha quedado corto. El ingreso per cápita de México y el de Estados Unidos no han convergido de la forma deseada, y la contribución del Tratado a la creación de empleos ha sido insuficiente. Hay que recordar, empero, que en el periodo de vigencia del TLCAN, México experimentó tres importantes crisis financieras —en 1994, 1997 y 2007— que no guardaron relación con el acuerdo, pero que este ayudó a superar.

En cuanto al comercio, en los primeros 20 años del TLCAN (1994-2014), el intercambio entre sus miembros más que se triplicó, con un crecimiento anual promedio de 7.2%. No obstante, el desempeño no ha sido consistente. El comercio en el TLCAN tuvo un desarrollo prominente entre 1994 y 2000, con una tasa de crecimiento anual de 12% en promedio, comparado la de 8% del comercio mundial en el mismo periodo. En cambio, desde 2001, el crecimiento promedio anual del comercio en el TLCAN no ha superado el del comercio mundial. Pese a ello, la integración regional ha continuado. Se observa que, tras verse menguado entre 2001 y 2007, en el periodo subsecuente el crecimiento promedio anual del comercio de cada uno de los países del TLCAN con sus contrapartes superó el del comercio con terceros, algo ya observado en los años más dinámicos entre 1994 y 2000.

Una tendencia similar se percibe en los flujos de inversión extranjera directa (IED) en la región. Los acervos de IED mexicana en Estados Unidos y Canadá crecieron, respectivamente, 701% y 748% en los primeros 20 años del Acuerdo. Los acervos de IED en México originarios de Estados Unidos y Canadá más que se duplicaron entre 1994 y 2000. No obstante, el dinamismo de los flujos se ha erosionado. Mientras que entre 1994 y 2000 los flujos de IED a México en el marco del TLCAN crecieron a mayor velocidad promedio que los provenientes del resto del mundo, no se observa lo mismo en el siglo XXI.

Esto evidencia que el periodo posterior a 2001 ha sido complejo para el TLCAN. Un primer elemento para entender esta merma es la entrada de China a la omc en 2001. Este hecho afectó la posición de las exportaciones mexicanas hacia Estados Unidos. En 1994, México concentraba 7% del mercado de importación estadounidense, cifra que creció a 13% en 2015. En el mismo periodo, China aumentó su cuota en ese mercado de 6% a 21%, sin que los flujos se realicen en el marco de un acuerdo similar al TLCAN. Otro elemento que coartó al TLCAN fue la crisis económica de 2008, la peor en Estados Unidos desde la Gran Depresión. Esta crisis mermó los intercambios económicos en la región y, con ello, el proceso de integración.

Aunque el impacto de estos hechos fue decisivo, el suceso que ha tenido mayor incidencia negativa en la integración de América del Norte son los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001. Estos ataques produjeron alteraciones sin precedentes en la gestión de las fronteras de Estados Unidos, lo que afectó severamente el comercio regional. Para ponerlo en perspectiva, recordemos que 70% del comercio entre México y Estados Unidos pasa por su frontera terrestre. Los cambios en los mecanismos de gestión fronteriza perjudicaron seriamente la integración regional.

Los tres socios de América del Norte han realizado esfuerzos por revigorizar el proceso de integración. Destacan los programas de “fronteras inteligentes”, diseñados para fomentar el comercio al tiempo que se atienden las preocupaciones de seguridad nacional estadounidense. Además, cabe mencionar la Alianza para la Frontera y la Alianza para la Seguridad y la Prosperidad de América del Norte (aspan), que incluyeron esquemas de impulso a la competitividad. Más recientemente, se implementó el Diálogo Económico de Alto Nivel (DEAN) cuyo énfasis está en fomentar la productividad, la conectividad y el crecimiento económico. Los resultados de este conjunto de iniciativas han sido modestos pero significativos.

Más allá de las dificultades que han aquejado al TLCAN, es preciso destacar que el acuerdo ha fomentado la consolidación de cadenas regionales de valor y ha potenciado la producción compartida en América del Norte. La intensificación de los procesos de producción compartida implica que diversos productos cruzan las fronteras en múltiples ocasiones durante sus fases de fabricación. Significa también que las importaciones que, por ejemplo, realiza México de productos “estadounidenses” a menudo contienen valor agregado mexicano. Este es, probablemente, el mayor legado del TLCAN en el largo plazo.

En pocos sectores ha alcanzado este proceso tanta notoriedad como en el automotriz. La industria automotriz ha sido central en la integración de América del Norte, gracias a la cual México se ha convertido en el cuarto exportador y el octavo productor de vehículos en el mundo. De 1994 a 2014, la producción de vehículos de los países del TLCAN creció 16%. En 2014, la región aportó 19% de la producción mundial de vehículos. Así, el desempeño de la industria automotriz en América del Norte es vital para la economía regional, sobre todo porque se abastece de insumos provenientes de un amplio espectro de industrias locales afines.

Pese a sus logros, el TLCAN ya no es un instrumento adecuado. Los patrones de producción y comercio han cambiado. De ahí que recientemente los miembros del Tratado optaran por una renovación en el proceso de integración. Esta actualización se pretende realizar mediante el Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP), un convenio —actualmente en proceso de ratificación— entre 12 países, incluyendo los tres de América del Norte. El TPP es una herramienta que sirve, indirectamente, para “modernizar” el TLCAN y, por ende, para rehabilitar el proceso de integración en América del Norte.

Lo anterior no supone que el TLCAN desaparecería, sino que coexistiría con el TPP. Sin embargo, al ser aplicables a los tres países de América del Norte, las prescripciones del TPP renovarían el proceso de integración comercial. Esto se lograría mediante nuevas prescripciones regulatorias en rubros como reglas de origen, comercio electrónico, telecomunicaciones, propiedad intelectual, competitividad e inversión, sectores clave en la economía del siglo XXI.

El proceso de integración en América del Norte ha supuesto numerosas dificultades que México, Estados Unidos y Canadá han debido sortear. Pese a ellas, nuestros países han logrado promover el comercio, la inversión, la creación de cadenas de valor y la producción compartida en la región. Estos hechos han traído beneficios tangibles y notorios a las tres naciones. No obstante, es indispensable reconocer que los instrumentos diseñados para fomentar la integración en el siglo XX ya no son suficientes. Los patrones clave en el comercio global se han modificado, por lo que los instrumentos que los regulan deben hacerlo también.

El reto ahora es adoptar nuevos mecanismos que fomenten la integración y la competitividad regionales. El escenario óptimo —generar una unión aduanera o un mercado común— tiene un panorama poco promisorio a la luz del cambio en el entorno político en los tres países miembros del TLCAN, por lo que es indispensable considerar alternativas. Una de ellas es la modernización del régimen comercial en la región. Existen diversas opciones para avanzar en este sentido. Ahora mismo, la más viable —por encima de renegociar el TLCAN— radica en el TPP. Su ambiciosa agenda, sin dejar de ser perfectible, tiene la capacidad de reavivar los vínculos económicos en la región. Actualmente, es el camino más asequible para reanimar el proceso de integración regional. Seguir esta vía supone continuar fomentando la vitalidad económica y la prosperidad en América del Norte.