Las alternativas de renegociación del TLCAN 

Luis de la Calle Pardo

Las alternativas de renegociación del TLCAN 
Bajo la falsa premisa de que el comercio con México es causa del desempleo en el Medio Oeste estadounidense, el mandatario del país vecino busca imponer nuevos impuestos a las importaciones de origen mexicano. El TLCAN, que de cualquier manera requería una revisión, está bajo examen y, lamentablemente, bajo amenaza.

Las elecciones de 2016 en Estados Unidos serán sin duda de las más recordadas de la historia no solo por lo cerrado de la carrera presidencial, la sorpresa de la designación y victoria de Donald Trump y lo intenso de los descalificativos entre los candidatos, sino también porque fueron las primeras elecciones en las que México representó un papel tan decisivo. Esto no únicamente respecto al trascendental tema de la inmigración, sino también en lo relativo al libre comercio.

El Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) fue tema en las elecciones anteriores únicamente hasta las primarias. En la elección del 2016, lo fue hasta el último día y aun después. El motivo de ello fue que el entonces candidato republicano le achacó a dicho tratado la pérdida de empleos en el Medio Oeste estadounidense debido —según él— a que han migrado a México, atraídos por la mano de obra barata. Sus estimaciones eran inexactas por imposibles: la base industrial del Medio Oeste no cabe en México, ni económica ni físicamente; los datos de inversión extranjera directa y de empleo tampoco reflejan una transferencia masiva. Por desgracia, esta no fue más que la primera de las muy equivocadas aseveraciones del candidato Trump respecto a México.

Ante todo, Trump sobrestima a México: afirma que puede afectar la tasa de desempleo de Estados Unidos. La economía mexicana, sin embargo, no tiene la suficiente dimensión para ello. Sostiene además que las empresas estadounidenses no pueden competir con las mexicanas, lo cual habla de la pobre —y, de nuevo, equivocada— opinión que tiene de las primeras. Insiste en que México resulta más atractivo que Estados Unidos en tal medida que puede robarle inversiones (sería por demás deseable que en México se construyese el número de plantas que él imagina).

En algo, sin embargo, no se equivocó (aunque desde luego no por los motivos que supone): México puede impactar a Estados Unidos en el corto, mediano y largo plazos. Los últimos meses han puesto en claro para el ciudadano estadounidense —sobre todo para el que votó por Trump— que México es importante. ¿Por qué ese país —que muchos desdeñaron durante décadas— fue un tema tan crucial de campaña, tan fundamental en los primeros días de la presidencia y tan trascendental que causó el primer impasse diplomático del nuevo presidente?

México ha sido subestimado en Estados Unidos, pero también ha sido subestimado por los mismos mexicanos. La exagerada depreciación del tipo de cambio y de los activos preocupó no solo a los analistas y a la prensa de negocios, sino también, y sobre todo, al ciudadano de a pie, que vio amenazada su capacidad adquisitiva por la sombra de un viejo conocido de los mexicanos en tiempos de crisis: la devaluación del peso frente al dólar.

Atrás de esto se encuentran, claro está, las permanentes amenazas del presidente Trump al TLCAN y sus promesas de que él sí conseguirá un tratado “justo” para Estados Unidos o se retirará del acuerdo. De nuevo, parte de premisas equivocadas, pues el TLCAN resultó en 1994 una apertura simétrica y universal para sus tres integrantes.

Existen, por lo menos, seis probables resultados de la posible renegociación anunciada, y en cada uno de ellos México tiene la responsabilidad de asegurar a los inversionistas y a los mercados no solo que el país no perderá competitividad, sino también que puede incrementarla y compensar cabalmente cualquier incertidumbre:

 

1.

No hacer nada. Lo más probable es que el presidente Trump trate de cumplir su promesa de campaña y envíe en los próximos días la notificación para iniciar el procedimiento de renegociación del TLCAN. Sin embargo, la posibilidad de que se abstenga de ello crece con el tiempo.

 

2.

Renegociar para modernizar. El TLCAN puede, como cualquier otro acuerdo, ser actualizado y modernizado para incluir temas que no estaban en la agenda hace 23 años (sin ir más lejos, el internet ha cambiado la forma de hacer negocios e intercambiar información), o que han experimentado una evolución sustantiva. En este sentido, México debe estar preparado para impulsar una agenda que favorezca la innovación y una mayor integración.

Por supuesto, el tono de esta negociación sería diametralmente distinto al que asumió el candidato Trump durante su campaña. La modernización del tratado descansa en la equidad entre las partes, la simetría entre las obligaciones y el reconocimiento de los beneficios intrínsecos para canadienses, estadounidenses y mexicanos por igual.

3.

Renegociar para ampliar. Durante las negociaciones de los años noventa, se establecieron dos acuerdos paralelos de gran importancia: laboral y de medio ambiente. La fuerza laboral y una relativamente positiva pirámide demográfica son dos de las principales ventajas comparativas de América del Norte.

El acuerdo fijaba, ante todo, las garantías laborales y los principios generales de protección a los derechos de los trabajadores que serían reconocidos como comunes entre las partes. Entre ellos se establecía uno que, en 2017, debería servir como punto de partida para una nueva negociación: protección de los trabajadores migratorios. Su objetivo era el de “proporcionar a los trabajadores migratorios en territorio de cualquiera de las partes la misma protección que a sus nacionales respecto a sus condiciones de trabajo”.

El discurso antimigración del presidente Trump es una de las grandes equivocaciones de su plataforma tanto política como económica. Es errónea, sobre todo, porque no entiende que la plena integración laboral entre los tres socios del tratado es el eje también de su capacidad de generar productos finales de alto valor agregado.

Llevar al TLCAN un paso más adelante en materia laboral implica no solo no obstaculizar la libre circulación —legal, desde luego— de trabajadores, sino incluso hacerla más eficiente mediante homologación de credenciales, requisitos de capacitación, intercambio tecnológico y, en forma prioritaria, de estudiantes de todos los niveles.

El presidente Trump ha acusado reiteradamente a México de “robar” empleos al sector manufacturero estadounidense. Los datos, sin embargo, demuestran lo contrario (ver la Gráfica).

 

 

La Gráfica demuestra que el empleo manufacturero en Estados Unidos no cae con la entrada en vigor del TLCAN en 1994, sino que el retroceso empieza durante la recesión de 2001-2002 y se agrava en 2009 con la crisis financiera originada en ese país.

Por otra parte, la participación de las exportaciones de México en las importaciones totales de Estados Unidos no condiciona el empleo manufacturero en ese país. Es decir, el aumento de las primeras no implica la caída en el segundo. En la Gráfica puede observarse que en los primeros años del TLCAN el empleo no disminuyó. En el periodo 2001-2004 ambos indicadores experimentaron caídas. La crisis de 2008-2009 implica un impacto para ambos (aunque mucho más para el empleo en Estados Unidos); a dicha crisis sigue una recuperación, también para los dos indicadores.

Si el presidente Trump tuviera razón en su argumento de que lo hecho en México “roba” empleos a los estadounidenses, la recuperación de las exportaciones mexicanas tras las crisis del 2009 hubiera implicado una caída aun mayor del empleo manufacturero en Estados Unidos.

La Gráfica ayuda a entender el error de Trump. Sin embargo, no basta para reflexionar adecuadamente respecto a la ambiciosa agenda laboral que debe implementar Estados Unidos, pues esta agenda no descansa solo en comprender a cabalidad que el crecimiento en las exportaciones de uno de los socios del tratado no implica un deterioro en el empleo del otro, sino en entender que ocurre justo lo contrario: el aumento en las exportaciones (y en la producción) de cualquiera de los socios del TLCAN implica un beneficio en el empleo de las otras partes.

La integración entre los tres países es tal que, en realidad, se trata de una sola región productiva. Si México produce más alimentos procesados (por ejemplo), esto tiene un impacto positivo en la producción agrícola estadounidense, fuente de la mayoría de las importaciones de granos a México. Si en Estados Unidos aumenta la construcción de hospitales y centros de salud, es probable que en ellos se utilicen dispositivos médicos elaborados en México. Lo mismo ocurre, claro está, para el caso de los consumidores y productores canadienses y su propia integración con Estados Unidos y México.

En este sentido, la eficiente movilidad de los trabajadores entre los tres países permitiría la multiplicación de la productividad laboral y la especialización encaminada a la creación de valor agregado.

No obstante la importancia medioambiental (que el Gobierno de Trump difícilmente considerará como digna de atención), el tema más importante en una agenda de ampliación del TLCAN es el transporte. Sin excelencia logística es imposible incorporar a todas las regiones y sectores al comercio internacional. Además, si bien el TLCAN fue concebido 25 años atrás como un instrumento para incrementar el comercio y la inversión entre los tres socios, el reto hoy es hacer de América del Norte una zona competitiva con respecto al resto del mundo. Desde el punto de vista mexicano, ello implica convertir al país en la plataforma de exportación global de la región.

Para ello, es indispensable alcanzar excelencia logística, la cual demanda una apertura integral de transporte terrestre (ferroviario y autotransporte), marítimo y aéreo, con la posibilidad añadida de permitir el cabotaje en las tres modalidades.

Un sistema de transporte eficiente y de punta es esencial para explotar la principal ventaja de los tres miembros del TLCAN: su cercanía.

4.

Renegociar bajo agendas agresivas. Sin duda lo más lamentable de las declaraciones del nuevo presidente de Estados Unidos, tanto durante sus días como candidato, como en las pocas semanas que lleva en la oficina oval, es su tono. No solo en arrebatos como el ya célebre “México nos está enviando lo peor”, sino también en sus amenazas comerciales, como la de imponer un arancel del 35% a las exportaciones mexicanas, especialmente a las de autopartes, o la de “castigar” a aquellas empresas que se atrevan a vender sus productos en Estados Unidos sin producirlos en dicho país.

Sentarse a negociar con agendas agresivas implicaría lo siguiente:

A cada medida que una de las partes quiera imponer contraria al libre comercio que actualmente impera, corresponderá otra de igual alcance y magnitud por la contraparte.

La obstaculización del comercio entre las partes tendría como resultado directo un mayor posicionamiento de otros países con los cuales las partes tienen, cada una por separado, tratados de libre comercio.

 

5.

Salir del tratado. Bajo una perspectiva más radical, una negociación agresiva puede llevar a que una de las partes invoque el artículo 2205 para salir del TLCAN. Esta salida no tendría precedentes en la historia e implicaría un altísimo costo de reputación en el mundo entero para el socio que lo hiciere. Dicho costo alcanzaría a todos los ámbitos, no solo el comercial, y los motivos para ello son claros: si ese país no es confiable para sus socios comerciales, sus principales mercados, sus vecinos y aliados, no lo será para ningún otro tema en ningún otro lado.

El presidente Trump debe plantearse, además, que el “beneficio” de salirse no existe: incrementar los aranceles entre México y Estados Unidos es contraproducente, amén de que la participación de ambos en la Organización Mundial de Comercio (OMC) limita el incremento. Más aún: al ser México una economía más cerrada, las exportaciones estadounidenses enfrentarían aranceles más elevados (7.7% para bienes industriales y 38.4% para agropecuarios) que las de México (1.9% y 6.4%, respectivamente) de acuerdo a los cálculos de la OMC. Es decir, no vale la pena, para su propio Gobierno y los intereses de su iniciativa privada, que Estados Unidos transite a una situación en la que perdería acceso preferencial en su segundo mercado (en poco tiempo, el primero) en el mundo.

6.

Buscar “compensar” el supuesto daño que México causa a Estados Unidos con medidas taxativas independientes al TLCAN. El eje del programa económico de Trump es crear un sistema que favorezca la inversión en infraestructura y bienes de capital. Su principal componente es un impuesto al flujo de efectivo con una deducción del 100% de los gastos de capital o capex (capital expenditure) complementado por un ajuste fronterizo (Border Adjustment Tax) que exima a las exportaciones de la base gravable y no permita la deducción de importaciones.

Es necesario recordar que en Estados Unidos no existe el iva. Los motivos para ello incluyen los impuestos a las ventas diferenciados en los estados y lo difícil del consenso sobre la pertinencia de aplicar un gravamen generalizado. Algunos argumentan que el no tenerlo pone a Estados Unidos en desventaja cuando exporta (pues debe pagar en la frontera el iva del país al que entran sus mercancías). Sin embargo, este razonamiento es falso, pues el impuesto se reembolsa al exportador al momento de la primera venta, amén de que se cobra también a bienes y servicios domésticos.

De tener éxito esta propuesta y ser aprobada en el Congreso estadounidense, las consecuencias del nuevo esquema serían disruptivas: (a) distintos sectores de Estados Unidos tendrían impactos diferenciados en términos de la intensidad de insumos importados y la prevalencia de exportaciones; (b) podrían cambiar los precios relativos en formas no predecibles; (c) implicaría una apreciación del dólar con sus correspondientes consecuencias para activos y pasivos denominados en esa moneda. Asimismo —y a pesar de que algunos afirman que la medida no es contraria a los compromisos de Estados Unidos en la OMC— se podría generar un alud de fricciones comerciales.

La reforma fiscal que podría proponer Trump es quizás el aspecto más importante de su programa, incluso superior a la posible renegociación del TLCAN. México tendrá que evaluar el paquete fiscal, su congruencia con el TLCAN y la OMC, así como la reacción que tendría ante él, incluida una propia reforma fiscal en el país.

Finalmente, en marzo, a dos meses de la toma de posesión, mercados, analistas y el propio Gobierno estadounidense empiezan a entender que el margen de la Casa Blanca para afectar negativamente a la economía mexicana y al TLCAN es más estrecho de lo que suponían. El margen nunca fue muy amplio.

Un análisis del programa comercial de Estados Unidos publicado recientemente y de los objetivos de la Autoridad de Promoción Comercial (TPA, por sus siglas en inglés) permite concluir que la renegociación del TLCAN será más acorde con la agenda tradicional de lo que se pensaba. Esto no quiere decir que será fácil, no lo va a ser; ni que no habrá fricciones, las habrá; ni que Estados Unidos no pedirá concesiones que México no puede aceptar, las pedirá; ni que no existe la probabilidad de una ruptura irremediable de las negociaciones. Lo que quiere decir es que la definición de los objetivos de negociación no puede estar divorciada de la realidad de que una relación e integración económicas entre Canadá, Estados Unidos y México es claramente benéfica para todos.

Si en la campaña electoral nadie defendía a México o al TLCAN, en las últimas semanas la cobertura mediática ha sido mucho más favorable. Centros de investigación, académicos, economistas, analistas y exportadores han comenzado a expresarse a favor y han advertido de las consecuencias negativas para Estados Unidos si hay fricciones comerciales innecesarias en América del Norte. Lo más significativo ha sido el papel del sector agropecuario, que ha expresado al presidente Trump, por escrito, su oposición a modificaciones al TLCAN que pudieran poner en riesgo sus enormes exportaciones a México. Esto ha generado cobertura mediática positiva no solo en medios escritos, sino también en radio y televisión, sobre la importancia de México como mercado para el Medio Oeste y sobre el papel de los trabajadores mexicanos para la agricultura de ese país.

El más importante acicate para esta movilización es la perspectiva de que México entable negociaciones con países productores de granos y productos pecuarios. Debe quedar claro que Canadá será, cada día más, un proveedor preferido de estos productos y que el TLCAN permanecería entre ese país y México si Trump cumpliera su amenaza de abandonarlo. Pero debe irse más lejos, es fundamental que se anuncie el inicio de negociaciones con Australia para un ambicioso tratado de libre comercio, y que se tomen como punto de partida las concesiones de acceso ya acordadas bilateralmente en el marco del Acuerdo Transpacífico de Cooperación Económica (TPP). Además, debe aceptarse la solicitud de Brasil y Argentina de, ahora sí, profundizar la relación comercial con ellos.

Avanzar en estas iniciativas es clave para configurar una negociación balanceada con Estados Unidos, en especial cuando se espera que no haya una agenda coincidente en vista de la retórica de su presidente. Esta es una enorme diferencia con respecto a la negociación de hace 25 años, también muy dura y compleja, pero con la certidumbre de que los tres países perseguían un objetivo común: construir un tratado ambicioso que eliminara las barreras al comercio y a la inversión en la región, y que se convirtiera (como lo ha sido durante 25 años) en un ejemplo para otros.

La única manera de que se dé otra vez una negociación exitosa es precisamente que haya de nuevo una coincidencia de objetivos. En poco tiempo se empezará a saber si la comunión de visiones es posible… No abrigue muchas esperanzas. 

 

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Director general y socio fundador de De la Calle, Madrazo y Mancera. Escribe en El Universal.