El Banco de México, modelo institucional  

Entrevista con Miguel Mancera Aguayo  

Guillermo Máynez Gil

El Banco de México, modelo institucional  
De la política monetaria depende, en buena medida, la salud económica de una nación. Durante la fase de lucha armada de la Revolución mexicana, la política monetaria era inexistente. El régimen de Carranza terminó esa práctica y restauró el patrón oro. Más tarde, la emisión de billetes se reanudó, esta vez de manera ordenada, cuando el Banco de México fue fundado en 1925. Pasados los primeros años, sin embargo, la disciplina se relajó. En la práctica, el Banco se subordinaba a la Secretaría de Hacienda. A partir de su autonomía, en 1994, México ha venido recuperando la senda de la estabilidad. Uno de los protagonistas de este caso de éxito nos cuenta la historia y mira hacia el futuro de la política monetaria desde su experiencia en una de las instituciones mexicanas más respetadas.

Existe en la literatura reciente toda una argumentación que vincula a las instituciones con el desempeño económico de un país. ¿Qué opinión tiene sobre esta escuela de pensamiento?

Es evidente que se necesitan buenas instituciones para lograr un buen desempeño económico. La primera tiene que ser el imperio de la ley, el Estado de derecho. La calidad de las leyes es muy importante: deben procurar la consecución de fines sensatos, ser claras y concisas, tener estabilidad e incidir en las organizaciones necesarias para llevarlas a la práctica. Las instituciones pueden entenderse no solo como disposiciones generales, sino también como entes jurídicos específicos, como el propio Banco de México. Para ser eficaces, estas instituciones necesitan proponerse fines deseables, ser estables y tener una calidad de gobierno idónea para sus propósitos.

 

Refiriéndonos al Banco de México como uno de los pilares de la estabilidad, ¿qué piensa usted del papel que jugó en las primeras décadas del México posrevolucionario?

El Banco de México, fundado en 1925, fue piedra angular en la reconstitución del sistema bancario y monetario del país. Sentó las bases para la reorganización del crédito, el cual había prácticamente desaparecido. Para empezar, se constituyó como el único emisor de moneda de papel, aunque al principio esta emisión fue todavía muy exigua, en parte porque los billetes del Banco no eran de curso forzoso, y en parte porque había una desconfianza profunda en el papel moneda.

A partir de 1931, hubo reformas monetarias importantes, como la desmonetización del oro y fuertes restricciones para emitir moneda de plata. Ese año, el Banco se vio debilitado por la creación de una Comisión Monetaria, que era una especie de banco central paralelo. En consecuencia, el Banco quedó bastante desfigurado, hasta 1936, cuando se aprobó una nueva ley para la institución, muy estricta por el temor a la inflación. Era tan severa que no se pudo aplicar y fue sustituida por la de 1940. Para procurar la estabilidad de la moneda, esta nueva ley establecía que las reservas de divisas, oro y plata de la institución fueran siempre superiores al 25% del monto de los billetes en circulación y demás obligaciones a la vista del Banco. Este candado no funcionó porque se le podía dar la vuelta muy fácilmente por medio de la devaluación. Otras disposiciones supuestamente limitaban el otorgamiento de crédito al Gobierno, pero eran anuladas por otras disposiciones, y en la práctica el Gobierno federal pudo extraer crédito del Banco a su capricho por muchísimos años. Esta era la principal fuente de inflación.

 

Siempre ha habido presiones para que el Banco de México asuma otras tareas más allá de la estabilidad monetaria. ¿Cómo se han manejado estas presiones?

Hasta la autonomía de 1994, lo más que podía hacer el Banco era persuadir al Gobierno de utilizar el crédito en forma moderada. Hubo una época muy positiva en ese sentido, que fue el llamado “desarrollo estabilizador”, de 1955 a 1970. Durante ese lapso existió una coordinación muy buena entre la Secretaría de Hacienda y el Banco. Ambas instituciones eran antiinflacionistas y por lo tanto no hubo abuso del crédito. Eso era posible solamente por las personas que las manejaban; cuando en el Gobierno del licenciado Echeverría terminó esta afortunada combinación de funcionarios, las cosas cambiaron.

Además de las tareas propias de un banco central, nuestro instituto emisor desempeñó con éxito el papel de fiduciario de importantes fondos de fomento que actuaban en campos prioritarios para el desarrollo: la actividad agropecuaria, la vivienda, el turismo, las exportaciones, el equipamiento industrial y el desarrollo comercial. La actuación del Banco en estos campos no se realizaba con recursos de la propia institución, de manera que no interfería con la regulación monetaria. Estos fondos han sido transferidos (salvo el fira) a los bancos de desarrollo.

 

¿Cuáles fueron las condiciones que llevaron a la autonomía?

Primero, un convencimiento por parte del presidente Salinas y de su secretario de Hacienda, Pedro Aspe, de que la autonomía, al contribuir a la estabilidad monetaria, iba a ser muy provechosa para el país, aun cuando privara al Gobierno del crédito del Banco. Fue una concepción de estadistas. Huelga decir que el Banco de México estaba completamente a favor. Cabe agregar que en esa época hubo una fuerte oleada en el mundo en favor de la autonomía de los bancos centrales. Le fue conferida a los de Francia y España, entre otros, y con esa característica nació el propio Banco Central Europeo.

 

¿Cómo fue ese tránsito? ¿Quién se opuso y qué hizo posible la autonomía?

Creo que no hubo una oposición significativa a esa medida. En todo caso, la oposición había estado antes dentro del propio Gobierno federal, que no quería perder la caja abierta del Banco de México. Más allá, ¿quién se iba a oponer? Quizás algunos economistas pensaban que el desarrollo económico puede lograrse mediante la expansión monetaria. Si eso fuera cierto, no habría país pobre en el mundo.

 

¿Qué cambió con la autonomía? ¿Cuáles fueron sus principales efectos inmediatos?

La mismísima Constitución estableció que “ninguna autoridad podrá ordenar al Banco conceder financiamiento”, que “será autónomo en el ejercicio de sus funciones y en su administración” y que “su objetivo prioritario será procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional”. Haber establecido estas normas a nivel constitucional generó la confianza de que en el futuro se dejaría de utilizar en forma abusiva el crédito del banco central y ya no se padecerían los males que se derivan de esa nociva práctica.

 

Hay quien opina que los funcionarios del Banco ejercen una gran influencia sobre la vida económica sin haber sido electos. ¿Qué opinión tiene sobre esto?

Por fortuna no son electos. Imaginemos que hubiera campañas para gobernador del Banco de México. ¡Qué cantidad de cosas no se prometerían! Sería un horror. Por algo es que en ninguna parte del mundo tal puesto es de elección popular.

 

¿Entonces, la autonomía permitió una adecuada diferenciación entre la política fiscal y la política monetaria?

Son políticas distintas, pero que deben trabajar armónicamente. Lo contrario puede provocar problemas muy graves, como la excesiva contratación de deuda, que ya sabemos a dónde conduce. Para que las cosas marchen bien, todas las políticas deben ser buenas, no solo la fiscal y la monetaria, sino también la del medioambiente, la social… todas.

 

¿Cuál es la función principal del Banco y de su autonomía en el crecimiento y el empleo?

Su mejor contribución es precisamente la estabilidad de la moneda, porque sin ella la vida económica se complica mucho. Cuando uno hace un contrato, muchas veces el pago pactado no se realiza de inmediato. Al tomar un autobús, la prestación del servicio y su pago son casi simultáneos. Ahí el paso del tiempo no importa. Pero en muchos otros casos, el tiempo que transcurre entre la entrega de la mercancía o la prestación del servicio y el pago respectivo es muy relevante. Si uno compra un artículo hoy y lo va a pagar dentro de un año, importa mucho que haya o no inflación. La inflación vuelve incierto el ingreso real del vendedor, a la vez que vuelve incierto el valor real de la deuda del comprador. Estas incertidumbres causan un daño especial en las operaciones de crédito. Por esto, en tiempos de inflación el volumen de estas tiende a contraerse, con el consiguiente daño al desarrollo económico. Las relaciones laborales son de las más dañadas por la inflación. El poder adquisitivo de los salarios fluctúa de manera violenta y, por tanto, también los costos de la mano de obra. Tenía mucha razón Lenin al decir que la fórmula más eficaz para destruir el capitalismo es corromper su moneda.

 

¿Cree usted entonces que la autonomía ha blindado al Banco contra las fluctuaciones del ciclo político-electoral?

En buena medida, sí, pero no totalmente, porque los funcionarios no son nombrados de por vida, lo cual tampoco sería aconsejable. Me parece muy apropiada la fórmula que establece la ley, de que los miembros de la Junta de Gobierno del Banco sean designados por periodos fijos y no puedan ser removidos salvo por causas previstas en la propia ley. El presidente de la República presenta los nombramientos, sujetos a la aprobación del Senado. Los periodos de los subgobernadores son de ocho años y vencen de manera escalonada cada dos. El del gobernador es de seis. Todos ellos pueden ser nombrados nuevamente, siempre y cuando no superen los 65 años de edad al inicio del periodo respectivo. El periodo de seis años del gobernador se consideró idóneo para que esté desfasado de los periodos presidenciales. Un presidente hereda el gobernador nombrado por su antecesor, así como a parte de los subgobernadores. Esto es bueno para la autonomía y para la estabilidad del gobierno de la institución. Creo que ha funcionado extraordinariamente bien, no solo por la fórmula, sino también porque los nombramientos han sido atinados. El tamiz del Senado es muy importante, además de que la ley establece una serie de requisitos que deben cumplir los candidatos. Otra cosa muy importante, aunque no está en ninguna ley, es que el Banco ha ganado tal prestigio institucional que ningún presidente se ha atrevido a designar a personas inapropiadas. Los presidentes respetan a la institución y eso es enormemente valioso. Por eso, yo no cambiaría en nada en la estructura del gobierno de la Banco, salvo quizá la disposición de que los miembros de la Junta, además de ser mexicanos, lo sean por nacimiento. Este último requisito es un error que no sé a quién se le ocurrió.

 

Se ha criticado mucho a los bancos centrales del mundo por no haber previsto la crisis financiera de 2008. ¿Qué opina de esa crítica? ¿Qué más pudieron haber hecho esos bancos?

Para empezar, yo creo que el Banco de México no tuvo nada que ver. Nuestro país no contribuyó en nada a la gestación de esa crisis. El gran culpable es Estados Unidos, por una combinación de factores: en primer lugar, los programas especiales de crédito a la vivienda: cuanto más grandes, mejores. El crédito a la vivienda es muy bueno pero, como cualquier otro, debe tener medida y calidad. La relajación de la calidad del crédito y la proliferación de los derivados ocasionó una burbuja de pésimos créditos. La moda del pensamiento liberal a ultranza —que considera mejor la autorregulación de los mercados que la regulación por parte de las autoridades— provocó excesos con operaciones derivadas que terminaron en un castillo de naipes, por ese prurito de no regular. Yo soy partidario de la economía de mercado y de la iniciativa empresarial, pero de ahí a decir que todo se vale, hay mucha distancia.

 

¿Cuáles son los principales desafíos para el Banco de México?

En lo económico, el principal riesgo es una política fiscal irresponsable. Podría causar un trastorno descomunal.