Bancomext: creación, auge, supervivencia y ¿renacimiento? 

Francisco Suárez Dávila

Bancomext: creación, auge, supervivencia y ¿renacimiento? 
Si Bancomext ha logrado perdurar y está hoy en una etapa de franca expansión, es porque desde su interior pero también desde otras tribunas, distintas instituciones e individuos han velado por él. Aquí, un testimonio de primera mano sobre la historia del Banco, marcada sin duda por vicisitudes pero llena también de pruebas de una auténtica capacidad de reinvención.

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Me honra mucho contribuir con algunas ideas a esta edición conmemorativa del 80 aniversario de la fundación de Bancomext. Una muy prestigiada institución que, como banco de desarrollo, contribuyó eficazmente a nuestra evolución económica. Tuvo diferentes etapas con vaivenes que correspondieron a las políticas y las modas de pensamiento que las sustentaban. A mi juicio, la historia del Banco puede analizarse en cinco etapas: su creación y consolidación (1937-1970); la primera amputación y declive (1970-1982); auge y expansión (1982-2000); supervivencia (2000-2012) y renacimiento (de 2013 a la fecha).

 

Cuatro episodios

 

Me voy a referir a cuatro episodios fundamentales dentro de las etapas de la historia del Banco que son casi testimonios autobiográficos. Primero: la creación del Banco en 1937, cuya responsabilidad como fundador le correspondió al secretario de Hacienda, Eduardo Suárez, mi padre. Segundo: la transformación estructural de la institución —cuando el Banco de México le transfiere el Fondo Mexicano de Promoción de Exportaciones (Fomex) y se le reintegran las funciones de promoción tras la desaparición del Instituto Mexicano de Comercio Exterior (IMCE)— y la participación que tuve en estos episodios como subsecretario de Hacienda. Tercero: la lucha por la supervivencia del Banco que apoyé como diputado federal. Cuarto: a partir de estas experiencias y dentro de la etapa actual de su “renacimiento”, propondré algunas ideas para su futuro.

 

La creación de Bancomext (1937)

 

Como parte del amplio programa del presidente Cárdenas para crear instituciones de apoyo al campo mexicano en un sentido integral, Bancomext nace en 1937. La creación de este nuevo banco nacional fue consistente con las políticas del secretario de Hacienda de aquel entonces, cuyo objetivo principal era el crecimiento de la economía del país, apoyado en una batería de bancos de desarrollo (Nafinsa, Crédito Ejidal, Crédito Rural y Banobras), como instrumentos innovadores de política económica. Fue la época que se denominó del “desarrollismo”, estrategia económica que nos permitió crecer a una tasa anual de seis por ciento.

La tarea de crear el Banco correspondió al secretario de Hacienda, Eduardo Suárez, y al director del Banco de México, Luis Montes de Oca. Suárez narra en sus memorias:

La Secretaria de Hacienda creyó conveniente tener un banco para financiar operaciones de comercio exterior, principalmente las exportaciones de productos mexicanos (agropecuarios). Con ese motivo se constituyó el Banco de Comercio Exterior, que comenzó a operar el 1º de julio de 1937, y se nombró como director gerente al señor Roberto López, que tenía un amplio historial como funcionario público de la Secretaría de Hacienda […]. La elección no pudo ser más acertada; el señor López actuó como director gerente desde su fundación hasta 1950.

 

El otro actor fundamental, don Luis Montes de Oca, fue quien tuvo a su cargo el Proyecto de Escritura Constitutiva y Estatutos del Banco Nacional de Comercio Exterior. El Banco pretendió ser el “centro coordinador de actividades de exportación”, con aspectos novedosos. Se le quisieron dar al nuevo organismo algunas características de institución privada; por ello no se creó una ley especial, sino sólo una escritura constitutiva. Sería, sin embargo, una “institución nacional”: el Gobierno federal y el Banco de México suscribirían la mayoría del capital, que “debería ser fuerte”. Para refrendar su carácter mixto fueron accionistas el Banco Nacional de México, el Banco de Comercio y el Banco Mexicano, entre otros. Su papel principal era contribuir a fortalecer la balanza de pagos y, de manera particular, apoyar la exportación de productos agrícolas.

El Banco fue buscando su nicho y se fue consolidando. Se orientó a apoyar la producción, organizar a los productores, consolidar la exportación, buscar mercados y evitar el intermediarismo que explotaba al campesino. Los principales productos apoyados fueron algunos de las principales mercancías tradicionales de exportación: algodón, henequén, hilo, garbanzo, café, plátano. Inició con buenos auspicios y pronto pudo obtener créditos de bancos del exterior, como el Chemical Bank de Nueva York y el Hibernia National Bank de Nueva Orleans, a pesar de que la deuda gubernamental estaba todavía en suspensión de pagos. El Banco fue gradualmente aumentando su presencia y ajustándose a los cambios en el entorno internacional y en las políticas nacionales.

En 1971 sufre su primera amputación, que significó la separación de la función del financiamiento de la depromoción. Entró en un periodo de indefiniciones y declive. Cuando se inició el Gobierno de Echeverría se había caído en cuenta de que se había agotado el modelo del “desarrollo estabilizador” y el proceso de sustitución de importaciones. Se requería un gran esfuerzo de promoción de exportaciones. Para ello, el Gobierno decidió crear una nueva institución. El 31 de diciembre de 1971 se creó el IMCE, que tendría a su cargo “la realización de un programa para reordenar la política de exportaciones”. Lo más importante, el IMCE se constituyó con personal y recursos que le fueron traspasados por el Banco. Se centraron en él las tareas de promoción y coordinación de esfuerzos entre el sector público y el sector privado, así como los programas para incrementar las ventas al exterior. Es decir, se redujo notablemente el campo de acción del Banco. El director, don Francisco Alcalá, lo orientó primordialmente al otorgamiento y manejo de créditos. Se concentró en atender las exportaciones de productos tradicionales agropecuarios.

 

La gran transformación estructural

(1982-1988)

 

La nacionalización de la banca en septiembre de 1982 significó una gran sacudida a la economía del país y al sector financiero. El presidente De la Madrid, con una gran experiencia en este campo, se abocó a encontrar soluciones eficaces. En las semanas anteriores al cambio de Gobierno, el presidente electo me llamó a una reunión. Me indicó que quería que, dentro de ciertos lineamientos, trabajara en un diseño del nuevo sistema financiero. Me dio una tarjeta, que de puño y letra decía: “Nacionalizar no es estatizar”. Deseaba que el sistema se aproximara, lo más posible, hacia uno de banca mixta, como el que había surgido cuando por graves problemas financieros se habían nacionalizado el Banco Mexicano y el Banco Internacional. En estos casos, la propiedad era pública, pero había consejeros del sector privado, y se trataba que operaran como bancos comerciales y que compitieran. Me indicó que para hacer el trabajo sostuviera entrevistas con lo mejor del sector público financiero: Jesús Silva Herzog, Miguel Mancera, Ernesto Fernández Hurtado, Mario Ramón Beteta, Alfredo Luengas, Francisco Vizcaya y Carlos Salinas, entre otros. Pasado un tiempo, presenté un reporte en una reunión, encabezada por el presidente de la República, con presencia de los entrevistados. Entre otros puntos, abordaba el del fortalecimiento y la racionalización de la banca de desarrollo. Para ello, un principio era consolidar los fondos o fideicomisos de fomento en el banco del sector al cual pertenecían. Así, hice la propuesta, que fue aprobada por todos, de integrar Fomex a Bancomext.

El presidente De la Madrid me designó subsecretario de Hacienda. Como tal, era el suplente del presidente del Consejo de Bancomext, el secretario Silva Herzog. En muchas ocasiones me tocó presidir el Consejo y también el muy importante Comité de Crédito. Alfredo Phillips fue designado director del Banco. Me unía a él una gran amistad, por el tiempo en que trabajamos juntos en el Banco de México. Colaboramos para darle un nuevo impulso al Banco. Bromeábamos que en ese momento era más conocido en América Latina por su prestigiada revista Comercio Exterior que por su papel de banco.

Fomex fue integrado al Banco el primero de agosto de 1984. Asimismo, se le transfirió la llamada línea del 1.6%, que operaba el Banco de México para financiar productos primarios de exportación. Posteriormente, en 1986 se liquidó el IMCE, con lo cual el Banco pudo asumir nuevamente a plenitud las funciones de promoción. Se había demostrado que, para ser eficaces, las funciones de promoción deberían estar asociadas al financiamiento; de otra forma, significaban apoyos para hacer ¡“turismo económico”!

Se realizaron tareas muy importantes de sustentación jurídica e institucional, que definieran bien las funciones del banco de desarrollo responsable del comercio exterior. En 1985, Bancomext fue constituido como Sociedad Nacional de Crédito y Banco de Desarrollo. En enero de 1986, por primera vez, se le expidió una ley orgánica muy completa y bien integrada. Tuve el privilegio de rubricar el texto como subsecretario de Hacienda, encargado del despacho en representación de Silva Herzog. Su definición básica, en el artículo 3, era que Bancomext tendría “por objeto financiar el comercio exterior del país, así como participar en la promoción de dicha actividad”. En tanto, el artículo 6 contenía una lista de objetivos y operaciones exhaustivas, que permitían al Banco cumplir su vocación:

Comprendía la preexportación, exportación, importación, sustitución de importaciones, otorgar apoyos financieros, garantías de crédito, participar en el capital social de empresas de comercio exterior y consorcios de exportación, apoyos financieros a los exportadores indirectos a fin de optimizar la cadena productiva de bienes o servicios exportables; propiciar acciones conjuntas de financiamiento con otras instituciones de crédito; ser agente financiero del Gobierno federal en la negociación y contratación de créditos del exterior; órgano de consulta del Gobierno federal; proporcionar información y asistencia técnica a los productores, comerciantes y exportadores; participar en las actividades inherentes a la promoción del comercio exterior y participar en la promoción de la oferta exportable.

 

El Banco, durante la gestión de Alfredo Phillips, se avocó con todo entusiasmo a toda esta gama de actividades. Vale la pena subrayar algunos aspectos notables. La actividad del Banco se dio en plena crisis de la deuda externa, que se detonó en 1982. El Banco, por su actividad, que generaba divisas, fue de las pocas instituciones que pudo contratar líneas de crédito externo para apoyar a la planta productiva. Se defendió que no solo pudiera operar en el segundo piso, para “no competir con la banca privada”, sino también continuar actuando en el primer piso.

En 1985, Bancomext fue la cuarta institución bancaria por el volumen de crédito que canalizó. Generó suficientes utilidades para financiar la promoción, que antes hacía el IMCE, sin requerir recursos fiscales. Nunca tuvo que recibir apoyos financieros, como otras instituciones bancarias públicas y privadas. Ya para entonces (con la integración de Fomex), financiaba la exportación de productos manufactureros, el equipamiento de empresas públicas y la importación de productos básicos, como papel periódico, fertilizantes y productos químicos. Desarrolló una gran creatividad promoviendo el uso de nuevos instrumentos financieros, como el Programa de Fomento Integral de Exportación (Profiex), la carta de crédito doméstico, el Programa de Financiamiento de Inversiones Fijas (fife), con recursos del Banco Mundial, y el seguro de crédito. Asimismo, desarrolló una amplia y eficaz red de consejerías comerciales. Fue un agente importante en la renegociación de la deuda, incluyendo las negociaciones del Club de París, que eran los créditos al comercio exterior. El Banco también salió incólume de la crisis bancaria de 1994 y continuó siendo una institución que pudo apoyar la planta productiva y la exportación.

 

La lucha por la supervivencia (2000-2013)

 

A partir del 2000 estaba ya en pleno auge la moda intelectual neoliberal inspirada por los organismos internacionales de que la banca de desarrollo debía desaparecer o, al menos, achicarse. Una recomendación del FMI de octubre de 2006 establecía: “Sujeta a una clara definición de objetivos, una agencia de desarrollo deberá sustituir a Nafin y Bancomext”. La Secretaría de Hacienda decidió, a principios de la administración del presidente Fox, que Bancomext debería desaparecer mediante su integración a Nacional Financiera. En ese momento, yo me desempeñaba como diputado federal y era coordinador priista en la Comisión de Hacienda. Desplegamos una gran campaña para oponernos a esta decisión, que cristalizó en un punto de acuerdo presentado por la senadora Scherman en la Comisión Permanente el 11 de agosto de 2004, con amplio apoyo legislativo, que a la letra decía: “La Comisión Permanente del Congreso de la Unión rechaza la iniciativa anunciada por el Gobierno federal para fusionar o liquidar al Banco Nacional de Comercio Exterior a Nacional Financiera, por ser una solución inadecuada y que lesiona aún más la capacidad del Estado mexicano y del sistema financiero para apoyar el desarrollo sostenido y equitativo del país”.

Se considera que este posicionamiento salvó al Banco. Entonces, la fusión se intentó por la “trastienda”, mediante diversos subterfugios “ilegales o al borde de la ilegalidad”. Se nombró a un director para las dos instituciones: primero, Mario Laborín; luego, Héctor Rangel, operando desde Nafin. La institución se redujo a su mínima expresión. Se le quitaron áreas de soporte comunes, como el jurídico, o elementos necesarios para su operación, como las representaciones comerciales y el banco de información. Se volvieron nuevamente a “amputar”, ilegalmente, las funciones de promoción consagradas en su Ley Orgánica, traspasándolas a lo que es ahora ProMéxico. El mayor disparate era que Bancomext financiaba la promoción con sus utilidades. La nueva institución requería una nueva partida presupuestal, para financiar su burocracia.

Realizamos una amplia campaña en el Poder Legislativo, en foros de discusión, en los medios, para exponer y oponernos a las ilegalidades. En esta campaña participaron entusiastamente las legisladoras Ángeles Moreno y Yeidckol Polevnsky, así como David Ibarra, Alfredo Phillips, Enrique Vilatela, el Sinudet y otros.

En enero de 2007 pronuncié un discurso que esencialmente establecía 10 razones para cuestionar la fusión de Nafin y Bancomext, y la desintegración de la promoción y el crédito:

La fusión de facto violaba dos leyes expedidas por el Congreso de la Unión; contravenía parcialmente un punto de acuerdo de dicho Congreso; la fórmula respondía a una intromisión del FMI; el gran banco de desarrollo industrial, Nafin, el fusionante, se había convertido en una limitada “Nacional Factoraje”, garante de bancos comerciales; Bancomext había consolidado una eficaz estructura de financiamiento y promoción que debían ir juntos; la promoción no requería recursos fiscales, la financiaba el Banco; no se aprendió del fracaso del IMCE; Bancomext se desmembró, incluyendo sus representantes comerciales; México iba a contracorriente de la historia, todos los países avanzados tienen un Eximbank.

 

El renacimiento de Bancomext y su futuro: algunas reflexiones

 

El Gobierno del presidente Peña Nieto tomó la decisión de relanzar a Bancomext y fortalecer su labor de desarrollo. Nombró al frente a Enrique de la Madrid, que conocía bien la importancia del Banco y el papel que podía jugar. Fortaleció las áreas que le habían cercenado. Jugó un papel primordial en la parte sustantiva de apoyo a los acuerdos económicos que se hicieron en las giras presidenciales internacionales. Se regeneró su prestigiada revista. El nuevo director, Alejandro Díaz de León, continuó esa ruta institucional. A finales de 2016, su cartera de crédito total superó los 200 mil millones de pesos; es el noveno banco del país y prácticamente alcanzó a la disminuida Nafin. Sin embargo, le hacen falta más recursos.

Para el futuro y con la feliz coincidencia de que su actual director lo fue también de ProMéxico, y lo conoce bien, debe concluirse este renacimiento reintegrándole una vez más la función promocional que nunca debió de perder. En la etapa del nuevo TLCAN, renegociado, y más aún si este se desploma, debe disponer de más recursos para contribuir a la diversificación de exportaciones e importaciones y volver a integrar cadenas de valor al interior del país. Debe recuperarse su red de representantes comerciales —en Estados Unidos tenía ocho— que manejen promoción y crédito. De esta manera jugaría un papel muy importante en las negociaciones del tratado comercial y el posible TLCAN 2.

Esperamos que Bancomext, hacia sus 90 años, retome un vigoroso papel como banco de desarrollo y coadyuve a la transformación del país como en sus mejores épocas. 

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Francisco Suárez Dávila fue representante de México ante la OCDE y el FMI y subsecretario de Hacienda y Crédito Público.

1 Eduardo Suárez, “La creación del Banco de Comercio Exterior”, Comentarios y recuerdos (1926-1946), Porrúa, México, 1977, p. 160.

2 Luis Montes de Oca, La propuesta de creación del Banco Nacional de Comercio Exterior”, Comercio Exterior: Suplemento por los cincuenta años del Bancomext (1937-1987), vol. 37, núm. 6, México, junio de 1987.

3 Banco Nacional de Comercio Exterior y El Colegio de México, “Apéndice 8: Ley Orgánica y Exposición de Motivos de la iniciativa de Ley”, en Medio siglo de financiamiento y promoción del comercio exterior, México, 1987, pp. 467-480.

Ib., p. 472.

5 Fondo Monetario Internacional, “Evaluación de la estabilización financiera”, Country Report 06/350, octubre de 2006.

6 Sesión Pública de la Comisión Permanente del H. Congreso de la Unión No. LIX/1SPR-15/2315, “Proposiciones de ciudadanos legisladores” en Gaceta del Senado, 11 de agosto de 2004.

7 Francisco Suárez Dávila, “Palabras en el foro Las Perspectivas de la Banca de Desarrollo en México”, Club de Roma, Sección Mexicana, 18 de enero de 2007.