El TLCAN y la política comercial de México.

Entrevista con Ildefonso Guajardo

Gabriela Gándara

México es un referente en materia de apertura comercial, como lo demuestra su extensa red de tratados de libre comercio que le permite acceder en condiciones preferenciales a mercados de 46 países. El acuerdo suscrito con Estados Unidos y Canadá es, sin duda, el más relevante por la magnitud de los flujos de comercio e inversión involucrados y la dinámica productiva imperante en la región. Su renegociación ha sido una labor ardua, como lo refiere a Comercio Exterior uno de sus protagonistas, el secretario de Economía, Ildefonso Guajardo, quien además, nos comparte en esta entrevista los resultados más relevantes del acuerdo preliminar entre México y Estados Unidos, anunciado en agosto pasado.

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A partir del desenlace de las negociaciones con los principales socios comerciales del país, ¿considera que 2018 marca un hito para el futuro del comercio exterior del país?

Más que lo acontecido en 2018, el balance tiene que ver con la estrategia de comercio exterior emprendida durante los seis años de la administración del presidente Enrique Peña Nieto.

Al inicio de su mandato, recibí la instrucción de diversificar la política comercial de México, fortaleciéndola hacia los cuatro puntos cardinales. Bajo esta encomienda, al Oeste reforzamos las relaciones con Asia mediante la negociación del Tratado de Asociación Transpacífico (TPP), hoy CPTPP, que permitirá a los mexicanos acceder a seis nuevos mercados de exportación (Australia, Brunei, Malasia, Nueva Zelanda, Singapur y Vietnam). Al Este, emprendimos la modernización del Acuerdo Global entre México y la Unión Europea, para ampliar y actualizar el marco que regula nuestra relación comercial con Europa. Al Sur, junto a Chile, Colombia y Perú, dimos continuidad al componente comercial de la Alianza del Pacífico, garantizando el libre acceso de personas, productos y servicios en la región, así como las negociaciones con los Candidatos a Estados Asociados. Asimismo, iniciamos negociaciones para profundizar nuestros acuerdos comerciales con Brasil (ACE 54) y Argentina (ACEG 6), socios estratégicos en América Latina.

Finalmente, en el último tramo de la administración, iniciamos la negociación para modernizar el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), para adaptarlo a las necesidades de la realidad económica del siglo XXI y fortalecer la competitividad de la región frente al mundo.

Recientemente, usted identificó a la disrupción como un elemento decisivo para entender la dinámica internacional y de América del Norte en particular.

Hablé de ello en la comida organizada por la revista “Los 300 líderes más influyentes de México”.

Sin duda, el signo de los tiempos, a nivel global, es la disrupción. Ésta responde a que grandes sectores de la población en las economías desarrolladas no están satisfechos con los resultados de la apertura. Se han convertido en los nuevos inconformes con la globalización.

En ese sentido, estaríamos equivocados si creemos que los retos que enfrentamos hoy en la relación con Washington responden a aspectos coyunturales. La elección presidencial de noviembre de 2016 en Estados Unidos es la expresión de un problema más profundo y disruptivo. Se trata de un reto estructural, no transitorio, que quienes intervienen en el diseño de políticas públicas debemos enfrentar y administrar correctamente, ya que las circunstancias no volverán a ser exactamente como las de los últimos 20 años.

¿Qué significado tiene y cuál es la trascendencia del acuerdo preliminar con estados unidos, anunciado el 27 de agosto pasado?

El entendimiento alcanzado entre México y Estados Unidos sienta las bases de un marco fundamental para la relación comercial con América del Norte que, ante todo, brinda certidumbre, pero también fortalece la competitividad y la integración productiva de México; garantiza el libre comercio en la región, sin cuotas, cupos ni otras restricciones, y salvaguarda los mecanismos de solución de controversias para proteger las inversiones existentes y futuras.

¿Prevalecerá la propuesta inicial de Estados Unidos de renegociar el tratado cada cinco años?, ¿en qué consiste el acuerdo alcanzado en este tema?

Eliminamos la amenaza de incluir una cláusula de muerte súbita en el Tratado como lo proponía el gobierno estadounidense. En su lugar, México consiguió incorporar un mecanismo de revisión del Tratado cada seis años.

En una sociedad abierta, es necesario revisar periódicamente las políticas públicas y los acuerdos comerciales con miras a alinearlos a la realidad económica del momento. Ello evitará que nos encontremos nuevamente en una situación como la actual, en la que el TLCAN original no se revisó sino hasta después de 24 años. Como parte del nuevo mecanismo, una vez acordada la revisión, se relanza la vigencia del acuerdo a 16 años.

¿Qué destacaría del acuerdo alcanzado en relación a la regla de origen de la industria automotriz?

En el sector automotriz, acordamos una regla de origen más estricta que fortalecerá la integración de las cadenas de valor en América del Norte.

La postura estadounidense para dicho sector automotriz obedecía a una “diadema” de pretensiones disruptivas, a partir de la cual se proponía elevar el valor de contenido regional del sector a 85% y, que 50% de esa proporción fuese exclusivamente originario de Estados Unidos.

México logró cambiarla a un punto intermedio de la integración regional, que es una buena noticia para los productores de autopartes nacionales. Ahora no será 62.5% de contenido regional para poder aspirar a pagar cero arancel, sino que será 75% por ciento.

¿Qué impacto tendrá el aspecto salarial en la evolución del flujo comercial de la industria automotriz?

Al inicio, informalmente, se pretendía el cierre de la brecha salarial por decreto, y requerir 50% de contenido estadounidense. En lugar de eso, se logró que, del 75% de un automóvil que se produzca en América del Norte, 40% deberá producirse en una zona de un salario mínimo superior a 16 dólares por hora.

Lo anterior implica que 60% del valor de un vehículo no tendrá condicionamientos; en tanto que el 40% restante, ante las circunstancias salariales imperantes, por ahora podrá ser producido en Canadá y en Estados Unidos. Fue así que bajamos de 50% de contenido estadounidense, a 40%, dividido entre Canadá y Estados Unidos, aunado a la posibilidad de que México ejerza un comercio totalmente liberalizado para 60% de los vehículos producidos en la región.

¿Cuáles considera los cambios más significativos en materia de solución de controversias?

Aunque la posición original de Estados Unidos era eliminar todos los mecanismos de solución de controversias, el resultado de la negociación permite preservarlos. Por ejemplo: 

  • Se mantiene íntegro el Capítulo XX, referente a las disputas Estado-Estado, el cual da congruencia y consistencia al Acuerdo.
  • El Capítulo XI, permitirá defender las inversiones más importantes en las controversias inversionista-Estado.
  • Y el Capítulo XIX, se divide en dos partes, una de disciplinas y otra de controversias. En la parte de disciplinas, México se concentró en preservar la protección de los miembros de América del Norte contra las salvaguardias globales, además de mantener disciplinas de remedios comerciales en línea con las disposiciones de la Organización Mundial de Comercio. Mientras tanto, en lo referente a controversias, hoy se discute este tema en la negociación entre Estados Unidos y Canadá.

Y en relación al sector agroindustrial, ¿qué cambios se perfilan tras el acuerdo alcanzado?

Uno de los sectores que más ha crecido y mayores beneficios obtiene de la relación entre México y Estados Unidos es el agropecuario.

En la negociación, México eliminó una propuesta nociva para este sector, que era la de estacionalidad, diseñada para bloquear las exportaciones mexicanas en temporada de productos frescos. Lo anterior formó parte de la negociación del Capítulo XIX, en donde México obtuvo una protección contra las salvaguardias globales.

De igual forma, con la negociación de un Capítulo de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias mejorado, se facilita el acceso de los productos agropecuarios a la región. Mediante la cooperación entre agencias sanitarias, además, se busca que los requisitos sanitarios y fitosanitarios exigidos por ambos países no obstaculicen innecesariamente el comercio bilateral.

¿Qué pasos siguen para concluir la renegociación del TLCAN?

La negociación entre Estados Unidos y Canadá aún está en proceso. Nos mantenemos a la espera de que las discusiones entre ambos países lleguen a buen puerto en los próximos días, y de esa manera concretar un entendimiento trilateral, pues ese es el espíritu del TLCAN.

El 31 de agosto, el presidente de Estados Unidos notificó al Congreso su intención de firmar un acuerdo con México y, eventualmente, con Canadá. A partir de esa fecha, tenemos un mes para hacer públicos los textos del entendimiento entre México y ese país. De hecho, en este momento el equipo mexicano trabaja con sus contrapartes estadounidenses y canadienses para hacer la limpieza legal de los textos y tenerlos listos en tiempo y forma. La firma del acuerdo se llevaría a cabo a fines de noviembre y a partir de ahí vendrá un proceso legislativo en cada país para aprobar el acuerdo, probablemente, para la primavera de 2019.

¿El comercio es un juego de suma cero? ¿Qué debería hacerse para que todos — países y sus ciudadanos — reciban los beneficios del intercambio comercial trilateral?

Los intercambios comerciales globales son cada vez más complejos, por lo que no pueden evaluarse bajo una óptica de lo que gana una parte, lo pierde la otra.

Durante los últimos 25 años, el balance del TLCAN ha sido positivo para los tres países. Sin embargo, hay una ventana de oportunidad importante para hacer que los beneficios del libre comercio se extiendan a más sectores de nuestras economías.

Es por ello que, como parte del entendimiento, incluimos capítulos de la llamada “agenda progresiva”, que incluyen la protección de los derechos laborales y ambientales, así como el impulso a las pequeñas y medianas empresas.

¿Es la política de comercio exterior de México una política de estado?

Una vez definida y aceptada la política de economía abierta, es preciso tener a la mano todos los instrumentos de fomento disponibles. Acompañar el proceso de integración internacional con la política de fomento industrial, considerando la competencia en los mercados, el ambiente de negocios y la funcionalidad.

Hoy en día, no hay manera de establecer una política de desarrollo industrial y sectorial, si no se cuenta con los instrumentos de la política exterior y los del comercio exterior.

En el mundo existen dos modelos para atender las negociaciones internacionales de comercio. Uno en el que dependen de las Cancillerías, como es el caso de Brasil y Chile, por ejemplo, y otro en el que no dependen de las Cancillerías, sino de las instancias responsables del desarrollo económico o industrial como sucede en Canadá, Estados Unidos y México.

¿Por qué tiene sentido tener la política de comercio exterior en el mismo sitio en donde se determina la política industrial?

En realidad, son las dos caras de una misma moneda. No se puede diseñar una política de fomento económico en ausencia de una política comercial de integración global. Al momento de definir la orientación del desarrollo industrial, tienes que considerar el acceso a los mercados y los instrumentos que tienes al interior del país para atender y acompañar a las empresas.

En el siglo XXI hablamos de una política industrial en sentido amplio, en el que se consideran los servicios, el comercio interior, el sector agroindustrial, el manufacturero y, al mismo tiempo, tienes los instrumentos para fomentar el ambiente de negocios y mejorar la calidad de tus mercados, eliminar barreras a la competencia y promover la competitividad.

En el momento que una economía se abre tiene que contar con los mecanismos para lograr la desregulación en un marco de competencia leal en el que los estándares de los competidores sean equiparables.

Si por un lado se tiene una política de apertura, pero por otro no se dispone de los instrumentos de política pública necesarios para mejorar el ambiente de negocios, la participación de pequeñas y medianas empresas y la formación de cadenas de valor, se pierde a final de cuentas la capacidad para incidir en el desarrollo industrial. El hecho de que en México las áreas de apoyo al comercio exterior sean parte de la política de fomento económica es fundamental, ya que a partir de ahí se organizan grandes temas que están estrechamente vinculados.