La evaluación de los tratados comerciales de México.

Luz María de la Mora*

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México inició su proceso de apertura comercial en los años ochenta y el de negociaciones de tratados de libre comercio (TLC) una década más tarde. En 25 años, el país ha construido una red de 12 TLC con 46 países. El más reciente, el Tratado Integral y Progresista de Asociación Transpacífico (CPTPP, por sus siglas en inglés), fue aprobado por el Senado mexicano en abril de 2018 y, una vez que entre en vigor, la red se habrá ampliado a 13 tratados y abarcará 52 países.[1]

Cuando México inició su proceso de apertura, el comercio exterior y la atracción de inversión extranjera directa (IED) se convirtieron en piedra angular de la estrategia de crecimiento y desarrollo económico. La red de TLC se concibió como una herramienta fundamental para abrir mercados a las exportaciones mexicanas en condiciones preferenciales; para realizar importaciones de insumos, componentes, maquinaria y equipo que fortalecieran la competitividad nacional, y para atraer inversiones productivas que permitieran modernizar la planta productiva.

Mediante una evaluación, podemos identificar los resultados de esta red de tratados en materia de comercio e inversión, así como identificar los retos que deberán enfrentarse para aprovecharla a cabalidad.

En primer lugar, destaca el impulso que dio esta red de tratados a los flujos de comercio e inversión. El comercio total de México pasó de 117 mil 199 millones de dólares en 1993 a 829 mil 863 millones en 2017, un incremento de más de 600%. En estos años, la tasa de crecimiento anual promedio del comercio total de México con el mundo fue de 9%, lo que estuvo por arriba del ritmo de crecimiento anual promedio del PIB real, que se ubicó en alrededor de 2.5 por ciento.

Sin embargo, no todos los TLC han mostrado el mismo desempeño. Sin duda alguna, el de América del Norte (TLCAN) es el más relevante. Abarca la mayor parte del comercio exterior mexicano —65.4% del comercio total y 83% de las exportaciones, según cifras de 2017— y es el de mayor crecimiento en términos absolutos al pasar de 90 mil 944 millones de dólares en 1993 a 542 mil 687 millones en 2017.

Por su parte, el acuerdo firmado con la Unión Europea, tercer socio comercial de México, experimentó tasas de crecimiento anuales de 8.6% en promedio, ligeramente superiores a las del TLCAN. En este mismo caso se encuentran los tratados vigentes con Colombia, Israel y Uruguay, con tasas de crecimiento promedio anual que superan a las del TLCAN, pero cuyos valores absolutos equivalen a menos de 1% del comercio total del país. (Ver el Cuadro 1.)

En segundo lugar, la red de TLC contribuyó a consolidar a México como un exportador de manufacturas. A principios de los noventa, las materias primas representaron 45.7% del total de las exportaciones, mientras que para 2016 esta proporción bajó a 10.2%. Por su parte, la participación de los bienes de capital en la canasta exportadora pasó de 14.6% en 1990 a 49.21% en 2016.[2]

CUADRO 1

 

Un tercer aspecto destacable relacionado con la ampliación de la red de TLC, es el incremento en el nivel de integración y apertura del país. En efecto, el comercio total de bienes y servicios del país, expresado como porcentaje del PIB (índice de apertura comercial) pasó de 27.8% en 1993 a 77.6% en 2017 (ver la Gráfica 1).

En cuarto lugar, la red de TLC también se ha constituido en un importante imán para la atracción de IED debido a que, sumada a los 32 acuerdos para la Promoción y Protección Recíproca de las Inversiones (APPRI) suscritos con 33 países, ofrece certidumbre jurídica al inversionista foráneo. En 2017, México recibió más de 31 mil millones de dólares en IED. Antes de la apertura, en las décadas de los setenta y ochenta, esos flujos sumaron en promedio alrededor de mil 200 millones de dólares anuales. Durante los noventa, con la entrada en vigor del TLCAN, la IED recibida por el país promedió 8 mil 500 millones de dólares anuales, y entre 2000 y 2017 alcanzó un promedio anual de 27 mil millones de dólares[3] (ver la Gráfica 2).

El capital extranjero recibido por México entre 1999 y 2017 se destinó sobre todo a la manufactura (48.6%), lo que permitió el crecimiento de las exportaciones del sector; la siguieron los servicios financieros (14.4%) y el comercio (7.6%). A nivel local, de las 32 entidades federativas, el flujo de recursos se concentró en sólo 12 (Ciudad de México, Estado de México, Nuevo León, Chihuahua, Jalisco, Baja California, Guanajuato, Tamaulipas, Coahuila, Veracruz, Querétaro y Sonora) que captaron 76.7% de estos flujos.[4]

En quinto lugar, la red de 12 TLC, además de eliminar aranceles al comercio entre socios, ha creado un conjunto de reglas cuyo gran valor agregado ha sido el de dar certidumbre a los agentes económicos para impulsar actividades productivas y comerciales.

GRÁFICA 1

GRÁFICA 2

 

Esta amplia red de TLC que México ha negociado con diferentes países y regiones también le impone el gran reto de lograr que todas sus reglas sean compatibles entre sí. En la medida en que difieren las regulaciones establecidas en cada uno de los TLC, el proceso para el exportador se vuelve más complicado y costoso.

Quizás el principal reto para México esté en cómo sacarle mayor provecho a esta nutrida y creciente red de tratados comerciales. Aun cuando México tiene acceso a 46 mercados en condiciones preferenciales, sus exportaciones se han concentrado en el mercado estadounidense —alrededor de 80% del total—, lo que muestra el nivel de interdependencia de la economía mexicana con su principal destino de sus bienes y servicios. En comparación, el origen de las importaciones mexicanas se ha diversificado, con un importante repunte de las provenientes de Asia, a pesar de que México solo tiene en vigor un TLC con un país de ese continente. En 2017, Estados Unidos abasteció 46.3% de las importaciones mexicanas, en tanto que siete países de Asia (China, Japón, Corea del Sur, Malasia, Taipei Chino, Tailandia y Vietnam) contribuyeron con 31.9% y la UE28 con 11.7 por ciento.

La contribución al comercio exterior de las distintas entidades federativas del país observa importantes disparidades. En 2016, los seis estados que se ubican en la frontera norte del país dieron cuenta de más de 51% de las exportaciones totales y recibieron 30% de la IED acumulada entre 1999 y 2017. Estas entidades han podido aprovechar su cercanía geográfica al mercado estadounidense para convertirse en líderes exportadores mexicanos. El reto para otras entidades federativas, sobre todo las del sur-sureste, consiste en aprovechar las oportunidades que brindan estos TLC para impulsar su crecimiento por la vía de las exportaciones y la atracción de IED (ver el cuadro 2).

La red de TLC, construida desde los años noventa, también tiene frente a sí el reto de amoldarse a la nueva realidad del comercio internacional, en la que 80% del comercio está vinculado a las cadenas globales de valor y 60% de los flujos mundiales corresponde a bienes intermedios.[5] Por ello, México ha buscado actualizar sus tratados comerciales para reflejar el estado actual de la producción global y adecuar su participación en cadenas globales de valor.

CUADRO 2

 

En 2013, México y la UE iniciaron negociaciones para modernizar su tratado comercial, mismas que concluyeron en abril de 2018. A lo largo de este proceso, ambas partes buscaron integrar nuevas normas para el comercio de bienes y servicios, establecer mecanismos vinculantes de solución de controversias e introducir temas nuevos, como los relacionados con prácticas anticorrupción, contratación pública, propiedad intelectual, comercio digital y pequeñas y medianas empresas. En mayo de 2016, México también inició el proceso de modernización de su TLC con la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC).

En agosto de 2017, México, Canadá y Estados Unidos iniciaron el proceso de renegociación de su tratado trilateral. Aunque México y Canadá señalaron su interés por renegociar el TLCAN para lograr un acuerdo moderno que respondiera a las nuevas realidades de las cadenas globales de valor, Estados Unidos impulsó una agenda más restrictiva para la integración regional, acorde con la política nacionalista y proteccionista del Gobierno de Trump. El 27 de agosto de 2018, México y Estados Unidos anunciaron la conclusión de un acuerdo que se espera sea parte de uno trilateral con Canadá.

México buscó modernizar el TLCAN mediante la negociación del Tratado de Asociación Transpacífico (TPP), un acuerdo comercial de vanguardia en el que inicialmente participaban los tres socios comerciales de América del Norte. Aunque el presidente Trump decidió retirar a su país de dicho tratado en enero de 2017, los 11 países restantes retomaron las negociaciones y bajo el liderazgo de Japón crearon el CPTPP. Asimismo, en el marco de la Alianza del Pacífico, a partir de 2017 y en respuesta a la salida de Estados Unidos del TPP, México, junto con Colombia, Chile y Perú, se embarcó en negociaciones para un TLC con Australia, Canadá, Nueva Zelandia y Singapur para hacerlos Estados Asociados. Dicha negociación busca establecer reglas con elevados estándares, tal como lo hace el CPTPP.

Los TLC que México ha negociado desde los años noventa han sido un detonador de comercio e inversión para el país en su conjunto. Sin embargo, dichos tratados aún ofrecen un gran potencial de mercados de exportación que permanecen sin explorar. Con esta red, México está bien posicionado para promover la diversificación de mercados más allá del estadounidense, pero requiere involucrar en la actividad exportadora a más sectores, más empresas y más regiones; además de una activa y clara política de promoción de exportaciones que cuente con los recursos técnicos y financieros necesarios para alcanzar el objetivo trazado.

 

* Es doctora en Ciencia Política por Yale y profesora afiliada a la División de Estudios Internacionales del CIDE. Fue jefe de Negociaciones Comerciales de la Secretaría de Economía. Designada para ocupar el cargo de Subsecretaria de Comercio Exterior en la próxima Administración Federal.

 

[1]Conformado por Australia, Brunéi, Canadá, Chile, Japón, Malasia, México, Nueva Zelandia, Perú, Singapur y Vietnam, el CPTPP entrará en vigor 60 días después de que seis de sus miembros notifiquen la conclusión de sus procesos jurídicos internos. Al momento de redactar este artículo, México, Japón y Singapur ya han aprobado el CPTPP en sus respectivas legislaturas, han concluido sus procesos jurídicos internos y han depositado el instrumento ante Nueva Zelandia, que actúa como país depositario.

[2]World Bank, World Integrated Trade Solution, consultado el 28 de agosto de 2018 en https://wits.worldbank.org/CountryProfile/es/Country/MEX/Year/2016/ SummaryText

[3]Comisión Nacional de Inversiones Extranjeras, Informe estadístico sobre el comportamiento de la inversión extranjera directa en México, en (enero-diciembre de 2017), pág. 6.

[4]Ibid., pág. 17.

[5]Centro de Comercio Internacional, Conexión con las cadenas de valor: Competitividad, diversificación y vinculación de las pyme con los mercados de exportación, en http://www.intracen.org/itc/acerca-del-itc/Conexion-con-las-cadenas- de-valor competitividad-diversificacion-y-vinculacion-de-las-PYME-con-los- mercados-de-exportacion/