Hacia una nueva política de comercio exterior de Estado.

Francisco Suárez Dávila*

Hacia una nueva política de comercio exterior de Estado.
Si México quiere alcanzar un desarrollo sostenido que contribuya decididamente a abatir la pobreza y la desigualdad, necesita una visión y, sobre todo, una política de largo plazo. Este artículo repasa las grandes etapas históricas del comercio exterior mexicano, identifica los logros y las fallas del periodo que termina, el del TLCAN-I, y propone medidas concretas para transitar a una política de comercio exterior integral, que pueda ir más allá de la inversión extranjera y el ensamble de bienes intermedios.

Principios de una política de comercio exterior de Estado

La política de comercio exterior no es una política aislada. Su horizonte temporal es el largo plazo y debe estar vinculada al proyecto o modelo básico de desarrollo nacional. Tiene que estar íntimamente relacionada con la política exterior de la que forma parte, pero sin desligarse de la política económica doméstica. En el Imperio Británico la política comercial fue con frecuencia sinónimo de política exterior, esencia de la llamada política mercantilista. Se ha subordinado a la política industrial, como lo evidenció Japón. Evidencia los conflictos de intereses económicos y se revisa cuando hay alteraciones abruptas del entorno o cambios dramáticos en los resultados electorales y políticos, como en la actual coyuntura de México.

 

 

La evolución histórica de la política de comercio exterior en México

En México puede hablarse de tres momentos en la política comercial de Estado. Durante el Porfiriato (1876-1910) se instrumentó una economía liberal abierta; en la etapa del desarrollismo hacia adentro (1933-1973), fue proteccionista y promovió la sustitución de importaciones como base de la industrialización, y durante la etapa “neoliberal” (1994-2018), favoreció la apertura comercial apuntalada por el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN).

 

1.El Porfiriato (1876-1910). Como parte de su visión del desarrollo nacional, el Porfiriato integró “una política comercial de Estado” apoyada por las élites modernizadoras. Coincide con uno de los repuntes del proceso de globalización comercial y la inversión internacional. México deseaba insertarse en el mundo como una economía abierta que desafortunadamente se transformaría en una “economía de enclave”, de limitados eslabonamientos con la economía doméstica. Aun así, fue el periodo de más rápido crecimiento después del periodo del desarrollismo y por encima del actual. Se creó una red ferroviaria y portuaria, favoreciendo la inversión extranjera; se apoyaron las exportaciones mineras y la producción primaria agrícola. Todo ello sustentado por un gran manejo de las finanzas públicas y la recuperación del crédito externo. El modelo fracasó, como ahora, debido al repunte de la pobreza y la marginación social, sobre todo en el ámbito rural.

2.Desarrollismo (1933-1973). Impulsado desde tiempos del presidente Cárdenas para salir de la Gran Depresión. Fue un modelo de desarrollo hacia adentro que pretendía acelerar el crecimiento económico e industrializar al país mediante políticas proteccionistas. Incluyó reformas sociales de gran alcance, como la agraria, y la recuperación del control sobre las riquezas naturales del país —petróleo y minería—, que a partir de entonces se reservaron a la inversión doméstica. Ante las limitaciones que imponía la Segunda Guerra Mundial, se reforzó la sustitución de importaciones. Esta etapa duró 40 años y generó un crecimiento anual de 6%; el periodo más exitoso de nuestra historia económica. En 1954 se logró, además, la estabilidad de precios y el modelo tomó el nombre de “desarrollo estabilizador”.

Esta política de comercio exterior estaba subordinada a la política industrial, como ocurrió en Asia, y se protegía la “industria nacional naciente”. Mientras que el proteccionismo cubría sobre todo los bienes de consumo final, había una apertura gradual hacia los bienes intermedios y de capital. Para ello se utilizó toda la gama de instrumentos: aranceles, cuotas y subsidios. Como complemento indispensable, hubo una política de financiamiento que orientaba de manera selectiva el crédito de la banca privada, la banca de desarrollo y los fondos de fomento. En 1937 se fundó el Banco Nacional de Comercio Exterior; luego el Fondo de Fomento de las Exportaciones de Productos Manufacturados (Fomex). Sí se realizó un esfuerzo exportador, sobre todo de materias primas, minerales y productos agrícolas. Se mantuvo una política de restricciones a la inversión extranjera, protegiendo la inversión nacional pública o privada en sectores prioritarios. Durante los años de la guerra hubo un Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y un Pacto de Trabajadores Mexicanos. México decidió no ingresar al Acuerdo General sobre Aranceles de Aduana y Comercio (GATT), creado en 1948, pues lo consideró una limitante a las políticas en marcha.

3.Ausencia de políticas consistentes, descarrilamiento del modelo desarrollista, crisis y ajuste (1973-1988). Hacia 1970 el modelo desarrollista daba señales de agotamiento, particularmente en lo que respecta a la sustitución de importaciones, la capacidad exportadora y el combate a la desigualdad. El presidente Echeverría quiso resolver los problemas mediante el modelo de “desarrollo compartido”. Creó importantes instituciones, como el Instituto Mexicano de Comercio Exterior (IMCE). Pero la estrategia se descarriló debido a políticas populistas que significaron una grave irresponsabilidad financiera, altos déficits fiscales y de balanza de pagos, una elevada deuda externa, alta inflación y, finalmente, la devaluación del peso. Los problemas se acentuaron tras el despilfarro de la bonanza petrolera de López Portillo, y se desencadenó la severa crisis de la deuda de 1982.

Se debió hacer un severo ajuste a la economía a partir de 1982 que buscaba ordenar las finanzas públicas adelgazando el Estado, privatizando entidades y poniendo en marcha un proceso de apertura comercial mediante la disminución unilateral de aranceles, cuotas y subsidios; el ingreso al GATT en 1986; el uso de algunos instrumentos de promoción de las exportaciones, y el desarrollo inicial de la industria automotriz.

 

 

La política comercial neoliberal en la era del TLCAN-I (1994-2018)

La política de comercio exterior que nos rige hoy corresponde a lo que podríamos llamar la era del TLCAN I. Refleja claramente el espíritu del modelo neoliberal. Cumple con los requisitos de una política de Estado: ha sido de larga duración, casi un cuarto de siglo. Se instrumentó mediante un tratado internacional que ancló algunas directrices, no solo comerciales, sino también macroeconómicas, industriales y financieras. Fue impulsada por los gobiernos de Salinas, Fox, Calderón y Peña. La Secretaría de Economía jugó un papel similar al del ministerio japonés de comercio internacional (aunque con orientación distinta) y ha formando cuadros sólidos de negociadores. Nos hemos convertido en los campeones mundiales de los tratados de libre comercio (TLC), lo mismo regionales —con Europa, Centroamérica y los países de la Alianza del Pacífico y del Tratado Integral y Progresista de Asociación Transpacífico (CPTPP, por sus siglas en inglés)— que bilaterales, como el de Japón. Se negociaron 12 TLC con 46 países, 32 acuerdos para la promoción y protección recíproca de las inversiones con 33 países y nueve acuerdos de alcance limitado.

1.Resultados positivos de la política comercial de Estado centrada en el TLCAN-IEl sustento de esta política comercial de Estado es, desde luego, el TLCAN. Ha significado un incremento en nuestras exportaciones, importaciones y comercio total de más de seis veces desde 1994. Somos el tercer socio comercial de Estados Unidos y Canadá, después de China y cada uno de esos países. México es un destino principal de las exportaciones de varias entidades estadounidenses, como Texas y California, lo cual es un arma estratégica de negociación del nuevo TLCAN. Del comercio de bienes pasamos a la integración de cadenas trilaterales de valor, es decir, a la producción compartida. El Tratado ha tenido un impacto regional favorable en los ahora llamados estados NAFTA del norte del país, con rápido crecimiento, y los que concentran núcleos de empresas exportadoras, como las aeronáuticas en Querétaro y las automotrices en Aguascalientes y Chihuahua. Las exportaciones de los sectores automotriz y agroindustrial superan en monto las de petróleo; aumenta la productividad laboral y los trabajadores ganan más que en otros sectores; se da un proceso de absorción tecnológica, y de aumento en la inversión extranjera en sectores exportadores manufactureros.

Para lograr esto, se firmaron múltiples TLC, se desgravaron productos, se eliminaron cuotas y se redujeron las barreras no arancelarias. Se han creado instrumentos binacionales con Estados Unidos y Canadá para facilitar el comercio fronterizo y lograr una convergencia desregulatoria. Se crearon mecanismos de solución de controversias para conflictos Estado-inversionista y contra prácticas desleales (dumping).

2.Efectos desfavorables de la era NAFTA-I. Hay fallas evidentes. El comercio exterior y la negociación de tratados se convirtieron casi en la base de toda la política exterior, aunque ahora los problemas migratorios y de seguridad compiten por el lugar de honor. No se logró la convergencia de los niveles de ingreso con los de nuestros socios comerciales. Como el TLCAN no se acompañó de políticas complementarias, como la industrial, la regional y la educativa, creció la desigualdad entre los estados NAFTA y los del sur-sureste; también entre las grandes empresas exportadoras, las pymes y los “changarros”; entre trabajadores calificados y no calificados. No se formaron cadenas de valor hacia adentro y encadenamientos hacia la producción interna, por lo que se tiene un “modelo de desarrollo sustentado en las exportaciones, que generó un crecimiento mediocre”. Se construyó una “gran maquiladora” y varias economías de enclave.

Al mismo tiempo, se produjo un superávit comercial muy grande con Estados Unidos, más de 60 mil millones de dólares, el segundo después del de China, que nos ha hecho muy vulnerables a las amenazas proteccionistas del Gobierno de Trump. En cambio, tenemos déficit con el resto del mundo, sobre todo con China; mientras que los demás TLC no se han utilizado apropiadamente, el TLCAN ha perdido mercado frente a Asia. Si excluimos los flujos por remesas, hay un fuerte déficit en cuenta corriente. La economía mexicana ha caído a lo largo del milenio en tamaño del PIB, participación en exportaciones, competitividad e inversión extranjera directa.

 

Hacia una nueva política de comercio exterior de Estado: 2018 en adelante

El mundo está en un verdadero cambio de época, similar al de la década de los treinta, después de la Gran Depresión. Como entonces, se están fraguando guerras comerciales entre Estados Unidos y la Unión Europea, y entre Estados Unidos y China; hay además competencias cambiarias. Esta sacudida es resultado de la propia Gran Recesión que afectó severamente a países de la Unión Europea, ahora en crisis. También, de los cambios tecnológicos, los grandes movimientos migratorios, el envejecimiento de la población y la falta de oportunidades para los jóvenes. En suma, un caldo de cultivo propicio para la aparición de movimientos sociales antisistémicos que posibilitan el arribo de gobiernos populistas —de derecha e izquierda, y enemigos del libre comercio—, en países como Estados Unidos, Gran Bretaña, Polonia, Hungría e Italia. Además, se abren paso gobiernos totalitarios en Rusia, China y Turquía. El país creador del orden mundial de la posguerra lo está destruyendo.

En México, la elección de 2018 manda un mensaje contundente sobre la exigencia de una gran transformación. Toca revisar la estrategia económica, la política exterior y la política comercial. El movimiento social antisistémico en México abreva en problemas acumulados a lo largo de décadas, con los binomios violencia-inseguridad, corrupción-impunidad, desigualdad-pobreza y la “economía de crecimiento mediocre” centro de la discusión. En México, el libre comercio como tal no es objeto de ataques, e incluso puede ser visto favorablemente, como la vía para acceder a productos baratos del exterior.

 

 

¿Cuáles pueden ser los elementos fundamentales de esta nueva política de comercio exterior para México?

1.Del neoliberalismo al neodesarrollismo. Primero, se debe descartar el “neoliberalismo a la mexicana”, con sus elementos más dogmáticos: estabilidad de precios, equilibrio fiscal y apertura comercial a ultranza. Los nuevos objetivos: acelerar el crecimiento económico incluyente y sustentable, involucrando a todos los actores económicos y aprovechando todos los instrumentos de política. Para ello, se requiere una política industrial moderna que apoye la innovación y el desarrollo tecnológico, un sistema de financiamiento del desarrollo y una política social que abata la desigualdad y la pobreza.

2.Transitar de la apertura comercial indiscriminada al comercio exterior estratégico. En un mundo cambiante, donde predominan cada vez más elementos nacionalistas y proteccionistas, debemos avanzar a una política comercial estratégica o de “comercio administrado”, a la manera de Canadá, Estados Unidos y los países asiáticos. Hay que hacer lo que los países avanzados practican, no lo que predican. Ellos fomentan y defienden ciertos sectores y empresas, subsidian por la vía fiscal o del financiamiento, administran la oferta, usan barreras no arancelarias. En suma, un sano nacionalismo moderno de compra y producción de bienes mexicanos.

3.La política comercial, complemento de una política industrial moderna e innovadora. La política comercial debe estar subordinada a la política industrial (y de desarrollo), no a la inversa. La política industrial moderna tiene que favorecer la integración de las cadenas productivas, no solo hacia fuera, sino también hacia adentro, promoviendo un mayor contenido local y aprovechando más el mercado interno. Necesitamos una política de sustitución de importaciones competitiva. El país se ha desindustrializado; hay que revertir esta tendencia mejorando la actual estructura industrial, que comprende unas cuantas empresas dominantes, muchas de ellas trasnacionales, y miles de pequeñas empresas o “changarros” de baja productividad. Es preciso identificar nuevos sectores con potencial que puedan ser motores de crecimiento, examinando vocaciones regionales y apoyando a empresas nacionales campeonas, que no deben perderse. Nuestro aparato productivo se debe orientar a sectores de alto valor agregado y al sector de servicios modernos, conforme a una cuarta revolución industrial.

4.Promover un TLCAN trilateral modernizado como eje de la política comercial. Debe preservarse la centralidad de la relación con Estados Unidos mediante un trato institucional y procurando salvaguardar el TLCAN en su estado actual, modernizándolo o transitando a las reglas de la OMC. Aun cuando hay señales alentadoras en la negociación, como la carta de intención de Trump al Congreso sobre “un tratado comercial con México, y si se puede con Canadá”, el proceso de ratificación es largo y tortuoso, y enfrenta incertidumbres en cada una de sus etapas, por las elecciones legislativas en Estados Unidos y el comportamiento visceral del propio Trump, como ya lo vimos en su decisión de abandonar el Tratado Transpacífico. Hay que procurar mantener el carácter trilateral del tratado, también bajo cualquier forma. No debe aceptarse la tesis de Trump de dos tratados bilaterales. El nuevo TLC necesita actualizarse con los temas de nueva generación, incorporando los avances plasmados en el TPP: comercio electrónico; sector energético; normas ambientales; simplificación regulatoria; movimiento libre de profesionales, en su momento; protección de trabajadores migrantes; facilitación del comercio, etcétera. Frente a las amenazas proteccionistas del Gobierno estadounidense y las presiones en torno al muro y su financiamiento, hay que delinear planes contingentes para la defensa de nuestro comercio y nuestra planta productiva. En general, debe subsanarse el error de un TLCAN sin políticas industriales y regionales complementarias.

5.Diversificación eficaz de exportaciones e importaciones. Urge promover la diversificación de nuestro comercio en cuanto a productos, mercados y regiones, sin descuidar las actuales prioridades: América del Norte, Centroamérica, la Alianza del Pacífico, la Unión Europea, Japón y China. Debe fortalecerse la relación con China, aprovechar la Ruta de la Seda y atacar nuevos mercados en África y Medio Oriente. Hay que revisar y reevaluar la eficacia y el uso de los TLC actuales.

6.Fortalecer el Banco Nacional de Comercio Exterior como eje de la nueva política de financiamiento al comercio exterior. Debe resistirse cualquier intento de fusionarlo o desaparecerlo y, más aún, se tienen que incrementar los recursos para que cumpla sus funciones. Sería ideal, incluso, reestablecer el indispensable binomio promoción-financiamiento reincorporando ProMéxico a la estructura del Banco. Antes de la escisión, Bancomext financiaba la promoción con sus utilidades y no se requería otra partida presupuestal. Así ocurrió también cuando el IMCE se integró a Bancomext. Ningún gran país carece de este instrumento especializado: Estados Unidos (Eximbank), Canadá (EDC), Inglaterra (ECGD), Japón y Corea (Eximbanks), etcétera.

Lo anterior, como parte de un verdadero sistema de financiamiento que permita cumplir los objetivos del crecimiento acelerado y de la política industrial y comercial. En los países emergentes que crecen —antes Japón y Corea, ahora otras economías exitosas—, las políticas industrial, comercial y de financiamiento son un triángulo fundamental. La banca de desarrollo tiene un importante papel que desempeñar como banca de política (policy bank) que formula directrices sectoriales, enmarcando el comportamiento de la banca comercial privada. Sí se pueden consolidar algunas instituciones de fomento —diversos fondos— porque son muchas (30), pero hay que preservar las esenciales: Nafin (política industrial), Banobras (infraestructura), Financiera Rural (campo), un banco de la vivienda y, por supuesto, Bancomext.

7.Apoyar la vertiente del comercio exterior en el desarrollo regional, particularmente en el sur-sureste, incluyendo las zonas económicas especiales. Se deben desarrollar programas de fomento para las dos fronteras (norte y sur).

8.Revisar nuestra participación en organismos internacionales y regionales. México debe asociarse al Banco Asiático de Infraestructura. Se tiene que apoyar el fortalecimiento del Banco de Desarrollo de América del Norte (Nadbank), para que amplíe su ámbito de acción financiando infraestructura fronteriza y programas regionales para retener mano de obra en zonas que la expulsan.

9.Hay políticas que deben preservarse. La política macroeconómica, que favorece la estabilidad de precios y una “razonable” salud de las finanzas públicas, así como la política cambiaria flexible. Debe cuidarse el equilibrio de la balanza de pagos para, con el tiempo, tornarla superavitaria (como lo es con Estados Unidos). También conviene mantener la dinámica de comunicación y diálogo con el sector privado a través de órganos como el Comce, el Comexi y los consejos o comités vinculados con la competitividad y las negociaciones estratégicas.

10.Se requiere conformar un fuerte y prestigiado think tank estratégico en materia de comercio exterior e inversión. La finalidad es examinar de manera permanente y prospectiva la economía y la geopolítica mundiales. Esto puede hacerse en Bancomext, en asociación con entidades académicas, o de manera autónoma.

Estos y otros elementos pueden configurar una política de comercio exterior de Estado, con visión de largo plazo, que contribuya a una nueva etapa del desarrollo económico de México. Pienso en una etapa de crecimiento acelerado, menor desigualdad y pobreza y en la que el país se fortalezca hasta convertirse en una auténtica potencia, cuando menos la séptima del mundo en términos económicos, capaz de defender sus intereses frente a un vecino complicado y en un mundo turbulento.

 

*Maestro en Economía por el King’s College de la Universidad de Cambridge. Fue representante de México ante la OCDE y el FMI, subsecretario de Hacienda, diputado federal y embajador de México en Canadá.