Perspectiva de la industria automotriz bajo las reglas de origen del T-MEC  

Taku Okabe, Profesor-investigador del Departamento de Estudios Regionales-INESER  

Perspectiva de la industria automotriz bajo las reglas de origen del T-MEC  

 

Con la entrada en vigor del Tratado entre México, Estados Unidos y Canadá (T-MEC), prevista para el primero de julio de 2020, culmina una etapa de intensas negociaciones, no exenta de desencuentros temporales, cuyo propósito esencial fue la modernización del marco normativo que rige la dinámica comercial y de inversión entre los tres países de América del Norte.

El largo trayecto recorrido para la aprobación del T-MEC inició el 18 de mayo de 2017, con la notificación oficial al Senado de Estados Unidos de la intención del presidente de ese país de revisar el TLCAN, un tratado comercial que, durante un extenso periodo de 26 años, contribuyó a la expansión de los flujos de comercio e inversión en la región norteamericana.

Tras siete rondas de negociaciones, celebradas entre el 16 de agosto de 2017 y el 5 de marzo de 2018, así como varios encuentros de alto nivel entre funcionarios de los tres países, finalmente el 30 de noviembre de ese último año, en el marco de la reunión del G-20 celebrada en Argentina, los presidentes de los tres países firmaron el nuevo acuerdo comercial.1 No obstante, para allanar el camino a la aprobación del nuevo tratado por parte de la Cámara de Representantes de Estados Unidos, de mayoría Demócrata, los tres países negociaron y aprobaron un conjunto de modificaciones al texto original del tratado en materia laboral, ambiental, propiedad intelectual (medicamentos) y reglas de origen del sector automotor. El Protocolo Modificatorio al T-MEC (en adelante “Protocolo”), que agrupa dichas modificaciones, fue aprobado en diciembre de 2019. 2

Sucesivamente México ratificó dicho esquema el 12 de diciembre de 2019, y posteriormente Estados Unidos terminó su procedimiento interno el 29 de enero de 2020. Finalmente, Canadá hizo el propio el 14 de marzo de 2020. De esta manera los tres países han terminado su ratificación oficial.

México, que se beneficiaba del TLCAN como plataforma de ensamble de vehículos y fabricación de autopartes, tendrá un reto significativo con las nuevas de reglas de origen a los productos del sector automotor incorporadas en el T-MEC. El presente trabajo se describirán estas modificaciones, incluidas aquellas establecidas en el Protocolo aprobado con posterioridad.3

Valor del contenido regional (VCR)

A partir de la entrada en vigor del T-MEC, las nuevas reglas de origen para el sector automotor tienen previsto un incremento gradual del VCR: desde el 62.5% considerado en el TLCAN hasta alcanzar 75%. Para tal efecto, se contemplan dos métodos para su determinación: el de costo neto y el de valor de transacción (Art. 4.5) con base en las siguientes fórmulas: 1) Método de costo neto [VCR=(cn-vmno)/cn*100], y 2) Método de valor de transacción [VCR = (vt-vnmo)/vt*100].

El VCR se expresa en porcentaje y el vmno corresponde al valor de los materiales no originarios, incluyendo materiales de origen indeterminado utilizados por el productor en la fabricación de la mercancía. CN es el costo neto de la mercancía y vt da cuenta del valor de transacción de la mercancía, ajustado para excluir cualquier costo asociado al envío internacional de la mercancía.4

Regla de origen para productos específicos

El T-MEC ha creado las reglas de origen según autopartes (Art. 4-B.3-2, 4 y 5), las cuales se agrupan en tres categorías: esenciales, principales y complementarias. Cada una de estas categorías tiene su VCR específico, conforme se desglosa en el Cuadro 2.

 

En las Tabla A.2, Tabla B y Tabla C del Apéndice al Anexo 4.B del T-MEC respectivamente, se detallan las autopartes correspondientes.

Para cumplir el VCR para vehículos completos, se requerirá finalmente alcanzar el 75% del VCR para autopartes específicas; en particular, “esenciales” como ejes, carrocerías y chasises, motores, sistemas de dirección, sistemas de suspensión, transmisiones y baterías de litio. En caso contrario, no se reconocerá la originalidad regional y tampoco podrá incorporarse como tal en el cálculo del VCR global.

Para autopartes esenciales no se reconoce el salto arancelario. Si todos los números arancelarios (Código HS) de piezas y materias primas importadas se cambian a otros códigos diferentes después de ser ensamblados en productos dentro de la región, los componentes importados se reconocen como originarios. Para autopartes principales y complementarias sí se reconoce el salto arancelario, pero no para autopartes esenciales, lo cual provoca un elevado y estricto requerimiento del VCR. En pocas palabras, estas core parts básicamente deberán ser ensambladas dentro de la región.

 

Adquisición y fundición de acero y aluminio

El T-MEC establece un nuevo reglamento para que se considere originario un vehículo completo: más de 70% del acero y aluminio “comprado” en el año anterior debe producirse en la región norteamericana (Art. 4-B.6).

Este Art. 4-B.6 se refiere a la “compra” de acero y aluminio. Al respecto, el Protocolo (Punto 2) agregó otro criterio como nota 74, donde se establece que a partir del séptimo año de la vigencia del T-MEC, este porcentaje de 70% de acero se considerará originario, siempre y cuando se elabore en la región desde su fundición inicial hasta su proceso productivo final. En el caso del aluminio, se establece que al décimo año de vigencia del T-MEC, los tres países considerarán requisitos apropiados para darle los beneficios de producto originario.

De esta manera, además de la adquisición de acero y aluminio, se estableció el requisito de la “fundición” debida dentro de la región, de lo que se desprende un escenario más estricto para el cumplimiento del VCR.

 

Valor del contenido laboral (VCL)

Otro reglamento nuevo y discutido en el T-MEC es el VCL, el cual establece que 40% del valor agregado a los vehículos ligeros y 45% del de los camiones tiene que incorporarse en una zona norteamericana donde se ofrezcan salarios superiores a 16 dólares por hora (Art. 4-B.7-1). Este salario (en promedio) es para empleados involucrados directamente en la producción de autopartes, excluyendo salarios de administración, I+D, ingeniería y otras actividades no involucradas en dicha producción [Nota 104 del Art. 4-B.7-4 (a)].

Como se muestra el Cuadro 3, se tiene contemplado un incremento gradual del VCL a partir de la entrada en vigor del T-MEC y durante los cuatro años siguientes. Cabe señalar que la obligatoriedad de pagar 16 dólares por hora a los trabajadores del sector automotor se circunscribe a las ensambladoras y deja de lado a los fabricantes de autopartes (Art. 4-B.7-1). Si bien la obligación no recae en los proveedores, aquellos que coadyuven a la acumulación del 40% del VCL serán de especial interés para las armadoras.

 

El cálculo del VCL se subdivide en tres apartados: (a) Salario alto en gasto de materiales y ensamblaje; es decir, que las ensambladoras paguen, en promedio, al menos 16 dólares por hora al 15% de sus trabajadores en el primer año, 18% en el segundo año y así sucesivamente hasta alcanzar en el cuatro año más de 25%, (b) Salario alto en gastos de tecnología (gastos en I+D incluyendo el desarrollo de prototipos, diseño, ingeniería, pruebas u operaciones de certificación y/o gastos en TI en desarrollo de software, integración de tecnología, comunicación entre vehículos y operaciones de soporte) por 10%, y (c) Salario alto en gastos de ensamble por 5% (Art. 4-B.7-2). La suma deberá ser de 30% en el primero año y 40% en el cuarto año.

De esta manera, el VCL puede incluir los gastos en materia de tecnología (10%) y de ensamblaje (5%). Este último punto se proporciona cuando el productor de autos cuente con una planta de ensamble de motores, transmisiones o baterías avanzadas, o bien tenga contratos a largo plazo con una planta de ese tipo ubicada en América del Norte con un salario promedio de producción de al menos 16 dólares por hora [Art. 4-B.7-4(c) y la nota 107 del mismo].

 

Mecanismo de verificación laboral (Anexo 31): nuevo reglamento incorporado en el Protocolo

Desde la perspectiva estadounidense, la insuficiente vigilancia de las normativas laborales tiene un impacto negativo en la inversión productiva en ese país. Por lo tanto, el T-MEC pretende fortalecer las reglas laborales y asegurar su aplicación debida, particularmente en México.

En este lineamiento, el Protocolo incorporó un anexo especial (31-A para México y Estados Unidos, y 31-B para México y Canadá) que contempla un mecanismo de verificación del derecho laboral. Este mecanismo pretende vigilar la aplicación efectiva, no solamente del derecho a la afiliación a un sindicato y a la negociación colectiva (Art. 31-A.2.), sino también de los derechos laborales y de la aplicación de las leyes laborales (Art. 31-A.12).

Este régimen llamado “mecanismo laboral de respuesta rápida” será operado por un Panel de expertos independientes, elegidos por los países socios del T-MEC (Art. 31-A.3) que intervendrá en aquellos casos en los que se adviertan posibles violaciones a los derechos laborales. Su esquema se describe en la Figura 1.

 

 

De esta manera, entre la parte reclamante y la demandada, con suficiente información y mediante la notificación debida, se realizará la verificación de la posible violación a los derechos laborales. La parte demandada podrá realizar la verificación voluntariamente, y en su ausencia, la parte reclamante podrá solicitar la verificación al Panel.

Cabe señalar que, una vez verificada la violación de derechos laborales, se presumirá automáticamente la afectación al comercio y la inversión (la parte demandada debe comprobar su inexistencia: ver Protocolo, Punto 4). A pesar de ello, no se permite la verificación forzosa de parte de los reclamantes.

El Panel realizará la verificación bajo el procedimiento y periodo establecido (Art. 31-A.8). Al reconocerse la violación mediante este proceso, la parte reclamante, con previo aviso, podrá notificar la intención de aplicar medidas de reparación (Art. 31-A.9). En concreto, se pueden tomar: 1) Suspensión de la tarifa preferencial para la exportación de mercancías o 2) Imposición de multas a los productos o servicios exportados (Art. 31-A.10.2). Además, para aquellos casos donde la parte demandada haya recibido la determinación de la violación en dos ocasiones anteriores, se contempla la aplicación de otra sanción: 3) La negación a la exportación de bienes (Art. 31-A.10.4).

Así, el T-MEC con Protocolo ahora contiene un reglamento rígido sobre la protección de los trabajadores (y ambiente laboral), aparte del VCL estricto para propios vehículos.

 

Cartas paralelas sobre la restricción de las exportaciones

El T-MEC incorpora la Carta 232 que reglamenta la eventual imposición de restricciones a las exportaciones por parte de Estados Unidos al amparo de la Sección 232 de la Ley de Expansión Comercial de 1962. Su esquema se describe en el Cuadro 4.

 

 

De esta manera, Estados Unidos podría imponer una tarifa arancelaria elevada por el exceso del volumen permitido de las exportaciones. Al respecto, el 17 de mayo de 2019, el presidente estadounidense emitió una proclamación sobre la amenaza a la seguridad nacional en las importaciones de automóviles y autopartes. La proclamación preveía 180 días de negociaciones, retrasando la decisión de imponer restricciones a la importación hasta el 13 de noviembre de 2019.5 Dado que no se observa ninguna acción posterior, se puede inferir que la sanción está suspendida (alto arancel).

Se estima que la distribución del tope establecido se fije con base en la productividad, los antecedentes de las exportaciones y el plan de producción entre las empresas relacionadas. Lo preocupante es que, en los años comprendidos entre 2017 y 2019, el volumen de la exportación de vehículos de México a Estados Unidos ascendió respectivamente a 1.78, 2.01 y 2.11 millones de unidades.6 De manera que podría alcanzar el tope establecido en los próximos años.

Cabe señalar que este esquema de exención de pago de arancel adicional está condicionado a que los vehículos cumplan con el VCR.7

El cumplimiento de las nuevas reglas de origen mencionadas puede sujetarse al régimen alternativo de transición (Art. 4-B.8). Según este régimen, tanto los vehículos completos como las partes esenciales pueden continuarse fabricando con 62.5% del VCR, siempre y cuando cumplan con el 75% a los cinco años de vigencia del T-MEC. Los requisitos para acero y aluminio deben cumplirse a menos que los integrantes del T-MEC acuerden lo contrario. De la misma manera, el VCL puede disminuirse más de 5% en caso de que las partes acuerden modificar ese requisito pero solo dentro de este régimen alternativo8.

A pesar de lo anterior, los vehículos elegibles para este régimen alternativo se limitan a no más del 10% del total de la producción en la región durante doce meses antes o 36 meses después (en promedio) de la vigencia del T-MEC. Además, se requiere que las empresas interesadas presenten un plan detallado y creíble para cumplir con las nuevas reglas de origen dentro de los cinco años contados a partir de la entrada en vigor del T-MEC, en el que se plasmen preferentemente los proyectos de nueva inversión que se tienen contemplados para la región.

 

Conclusión

El T-MEC impactará a la red de suministro en América del Norte. La industria automotriz de México, en particular, proveniente de Europa y Asia, activaría la adquisición de insumos dentro de la región para cumplir con el nuevo reglamento.

En 2019 la producción de vehículos en México se redujo 4.1% en relación con 2018 (3.9 millones); en ese mismo lapso, la exportación disminuyó 3.4% (3.4 millones) y la venta de vehículos se contrajo 7.1% (1.7 millones).9 Esto obedece, tanto al comportamiento de la demanda interna como la de Estados Unidos y tiene que ver también con el adelanto al cambio de la red de proveeduría realizado por algunas firmas automotrices.

El cumplimiento de las nuevas reglas de origen es una tarea complicada. Particularmente, un auto completo debe contener el 75% de las autopartes esenciales provenientes de la región. Además, las autopartes en sí, por ejemplo, motores o batería de litio, deben cumplir con el 75% del VCR, sin reconocer el salto arancelario.

La modificación que el Protocolo efectuó al acero y aluminio es otro aspecto complicado, ya que ahora requiere que 70% de estos materiales no solamente se adquiera en la región, sino que también deberán “fundirse” dentro de la misma.

Asimismo, el VCL es un requisito sumamente estricto. El salario varía entre los diferentes trabajos y lo hace aún entre los propios operadores, de manera que se requieren reconsiderar las actividades de producción, incluyendo la capacitación necesaria. El eventual retorno del empleo a Estados Unidos estaría condicionado a que la robotización industrial tenga la capacidad para sustituir la mano de obra barata.

Especial atención merece el mecanismo de verificación laboral incorporado al Protocolo, que pretende el fortalecimiento de los reglamentos y ambientes laborales, así como la aplicación efectiva de las legislaciones laborales. La violación de los derechos laborales infringirá las disposiciones del T-MEC y puede sancionarse con la suspensión de aranceles preferenciales y otras medidas establecidas. Si bien es deseable un sano ambiente laboral, este reglamento podría aumentar los costos para el cumplimiento de las leyes y la gestión laboral (sin que pueda descartarse un eventual abuso del mecanismo), y también el salario en las negociaciones colectivas.

Actualmente, no está segura la aplicación de la “Sección 232”. Si no se aplicara un arancel adicional, podrían continuar con las operaciones sin modificar la red de suministro cubriendo la tarifa actual de 2.5% para exportar vehículos a Estados Unidos, la cual se compensaría por cambiar la fuente de adquisición de insumos más económicos o dejar su costo al consumidor final.

En teoría, las reglas de origen pueden promover el uso de insumos locales, lo que propicia el desarrollo económico regional. El T-MEC incorporó disposiciones de mayor complejidad. Es importante verificar si los actores reales ven un beneficio en abandonar el trato preferencial del T-MEC o en otros aspectos económico-políticos. Si optan por aquella opción, el nuevo esquema representaría una “ineficiencia de las instituciones”.10

Por último, cabe señalar que hace falta la publicación de reglamentaciones uniformes para la interpretación detallada sobre la aplicación de las reglas de origen y trámites concretos; por ejemplo, la gestión del régimen alternativo de transición mencionado arriba11. Los interesados deben actuar con conciencia de que el T-MEC tiene la denominación oficial de Tratado entre México, Estados Unidos y Canadá, en tanto que TLCAN hace referencia al Tratado de Libre Comercio para América del Norte.

 

 

1 El texto del T-MEC puede consultarse en: https://www.gob.mx/tlcan/acciones-y-programas/resultados-de-la-modernizacion-del-acuerdo-comercial-entre-mexico-estados-unidos-y-canada?state=published

 

2 Office of the United States Trade Representative, puede consultarse en: <https://ustr.gov/sites/default/files/files/agreements/FTA/USMCA/Protocol-of-Amendments-to-the-United-States-Mexico-Canada-Agreement.pdf>

3 En otra artcículo señalé los principales cambios en la industria automotriz. Véase: Taku Okabe, “Nueva regla de origen en el T-MEC”, Comercio Exterior, núm. 18, Nueva época, abril-junio de 2019.

4 Se reconoce el cálculo del VCR en promedio: Art. 4-B.5-1 y 5-2.

5 Maggie Crosswy, “Trump Administration confirms national security threat, delays auto tariffs for six months, en Trade and manufacturing motior”, mayo 17 de 2019.

6 Cifras obtenidas de United States International Trade Commission, Dataweb. <https://dataweb.usitc.gov/>

7 Después de la firma del T-MEC hubo una evaluación de sus pros y sus contras. El gobierno de Estados Unidos destaca los beneficios del mismo. Véase, Representante de Comercio de Estados Unidos, Estimated impact of the USMCA on the U.S. automotive sector, USA: USTR, recuperado de . En tanto que la industria automotriz de Estados Unidos, a pesar de indicar a la USTR su disposición para cumplir con las nuevas reglas, advierte que la aplicación de la tarifa de la Sección 232 podría socavar la competitividad de los fabricantes estadounidenses en los mercados globalizados. Véase, Alliance Automotive Manufacturers, Alliance statement on U.S. international trade commission report on USMCA, 2019, recuperado de: <https://autoalliance.org/2019/04/18/alliance-statement-on-u-s-international-trade-commission-report-on-usmca/>. Se vislumbran así, algunas opciones para no cumplir con las nuevas reglas de origen y la preocupación por las autoridades. La industria había requerido un periodo razonable de transición para adaptarse al nuevo reglamento, y lo reitera recientemente. Véase: Roberto Morales, “Industria automotriz pide aplazar entrada del T-MEC”, en El Economista, 17 de marzo de 2020: recuperado de <https://www.eleconomista.com.mx/empresas/Industria-automotriz-pide-aplazar-entrada-del-T-MEC-20200317-0030.html>

8 Al respecto el Trade Representative Office of United States publicó el 21 de abril pasado el procedimiento para la presentación de peticiones para este régimen, véase <https://www.federalregister.gov/documents/2020/04/21/2020-08405/procedures-for-the-submission-of-petitions-by-north-american-producers-of-passenger-vehicles-or>

9 Cifras obtenidas de: INEGI, Registro administrativo de la industria automotriz de vehículos: <https://www.inegi.org.mx/datosprimarios/iavl/_>

10 Véase Juan Rosellón, “Reglas de origen de tratados de libre comercio: efectos sobre el uso de factores internos de la producción”, en Economía mexicana, CIDE, Nueva época, vol. 3, núm. 1, México, 1994.

11 Al respecto el US Customs and Border Protection publicó el 20 de abril de 2020 un documento que proporciona orientación respecto a los reclamos arancelarios preferenciales bajo el T-MEC, disponible en <https://www.cbp.gov/sites/default/files/assets/documents/2020-Apr/Implementation%20Instructions.pdf> El documento orienta las definiciones y tratamientos de los términos-conceptos usados en el T-MEC (por ejemplo, la equivalencia de 16 dólares en moneda nacional: 304.31). En el mismo, se anuncia que el Departamento de Trabajo de Estados Unidos, dará a conocer próximamente otros reglamentos relativos al VCL.