La industria automotriz en México forma parte integral del proceso de globalización productiva; sin embargo, su articulación y dinámica tienen un marcado componente regional. Su vínculo con la cadena de valor de Norteamérica es, por tanto, un factor determinante para el diseño e instrumentación de una política pública encaminada a preservar y ampliar las ventajas competitivas de esta actividad estratégica para el país. Los retos que se perfilan en este artículo tienen que ver con la modalidad de inserción internacional de la industria automotriz establecida en México; pero, también, con la conformación de un nuevo paradigma tecnológico para la producción mundial de automóviles. Es deseable, por tanto, que las autoridades de la 4T sean receptivas y promotoras de una política activa y consistente con los retos que aquí se exponen, mismos que se sustentan en la investigación teórica y empírica referida al final del artículo.
HACIA UNA POLÍTICA INDUSTRIAL MODERNA
La política industrial está de regreso en las discusiones académicas sobre industrialización y desarrollo. Es, también, un componente central en el diseño de estrategias gubernamentales destinadas a promover un crecimiento económico más dinámico y equitativo. Si bien no existe un modelo único de política industrial, pueden identificarse dos orientaciones generales: la transversal que busca promover la sustentabilidad de las empresas existentes y la incorporación de nuevas actividades, y la selectiva, destinada a impulsar actividades o sectores específicos. Dichas intervenciones se fundamentan en el reconocimiento de que la fortaleza de la industria nacional es una de las responsabilidades históricas del Estado. En este sentido, los organismos internacionales catalogan ahora a la política industrial como una intervención pública destinada a mejorar el ambiente de negocios o la estructura de la actividad económica por sectores o tecnologías, para que, en comparación con una ausencia de política, existan mejores condiciones para el crecimiento económico y el bienestar social.
LA MANUFACTURA AUTOMOTRIZ EN MÉXICO: RESULTADOS POSITIVOS Y AUSENCIAS
En los últimos 25 años la industria automotriz en México (en adelante IAM) observó una evolución muy favorable. Tras el breve retroceso de la crisis de 2008-2009 y hasta el año previo a la pandemia, la producción de automóviles y de autopartes en el país creció a tasas de dos dígitos, muy superiores a las del PIB de manufacturas y a las de la economía en su conjunto. Gracias a este desempeño, su contribución a la economía mexicana va en aumento. Con sus 950 mil plazas laborales, en 2020 aportó el 20% del empleo manufacturero y el 3% del PIB nacional. La IAM dinamiza 157 ramas económicas, tanto de la industria manufacturera como del comercio y los servicios. Respecto a los flujos internacionales de comercio, esta industria generó en 2017 más divisas que las de la industria petrolera, las remesas y el turismo juntos (26.5% del total nacional frente a 15.4% de la suma de las otras tres actividades mencionadas). De cada 100 dólares de exportaciones manufacturera, 36 provienen de la IAM. La evolución del intercambio comercial es positiva y creciente: entre 2009 y 2017 su superávit aumentó de 18.7 a 70.7 mil millones de dólares. Como en muchas de las actividades productivas del país, Estados Unidos representa un socio comercial relevante: en 2017, el 83.2% de las exportaciones de esta industria se enviaron a este país y el 53.6% de sus importaciones provino de ese mismo mercado.
El desarrollo de la industria automotriz en el país se ha sustentado en el arribo de inversión extranjera directa (IED) y la firma de tratados comerciales. Si bien las ventajas iniciales de localización y de costos salariales se han visto acompañadas de importantes iniciativas públicas para generar un ambiente competitivo y atraer capitales al país, es notoria la ausencia de una política industrial activa que fortalezca las capacidades productivas del país y su incorporación a fases más complejas del proceso productivo.
Gracias al crecimiento excepcional de las inversiones de las empresas y de la elevada productividad de los recursos humanos, en México se producen más vehículos que en Canadá, Brasil o España, y en un volumen equiparable al de Corea del Sur. Actualmente y a pesar de la reducción de 21% en su producción debido a la pandemia, México ocupa el sexto lugar entre los fabricantes de automóviles más importantes del mundo y el primer sitio en América Latina. La plataforma mexicana de producción y exportación goza de un amplio reconocimiento mundial y prácticamente todas las grandes firmas automotrices tienen algún tipo de establecimiento en el país.
La expansión de la IAM ha sido un fenómeno analizado y reconocido por su importante contribución a la generación de empleos y su creciente grado de tecnificación y, en sentido inverso, por el creciente deterioro de las condiciones laborales: los salarios en las plantas de más reciente creación suelen ser menores de los que se pagan en los establecimientos más antiguos (una situación similar se puede observar al interior de una misma fábrica, donde los nuevos trabajadores tienen un régimen de contratación menos favorable). La desconexión entre desarrollo del empleo y desarrollo social de la fuerza de trabajo al interior de esta industria arroja ya una señal sobre lo que cabe esperar en términos de las estructuras económicas de las regiones del país donde se asienta la industria automotriz.
La dimensión regional es necesaria para llevar a cabo un análisis a fondo de la IAM. Se trata de una industria extendida en regiones específicas del país, en la que ciertas entidades federativas se especializan en la producción de vehículos y otras en la de autopartes. Esta especialización diferenciada es importante: en las fases expansivas, la IED y la actividad productiva de la IAM crece de manera similar en las distintas regiones, pero los efectos de las fases recesivas impactan de manera desigual en los distintos emplazamientos.
En tres entidades federativas, esta industria abarca más de la mitad de la estructura de IED: Aguascalientes, con 79.9%; Puebla con 57.6% y Chihuahua con 55.2%. En otros tres estados, este sector contribuye con más de 40%: Coahuila con 48.5%, Guanajuato con 43.1% y Sonora con 41.5%. Con más de 30% están San Luis Potosí (39.5%) y Querétaro (35.3%). La IED en industria automotriz de este conjunto de estados, representa una importante proporción de la IED nacional: 59.1% de la de transporte y 30.7% de la de toda la manufactura. En otros términos: 60% de la inversión en la IAM se encuentra en estados en los que la mayor parte de su inversión foránea corresponde precisamente a la industria automotriz.
LA RESTRUCTURACIÓN TRAS LA CRISIS DE 2008-2009 Y LA NUEVA REALIDAD
La conveniencia de una política pública que favorezca el desarrollo de la industria automotriz en México no provine, necesariamente, de la coyuntura adversa asociada a la pandemia de la covid-19. Los efectos de la caída de producción son, ciertamente, de proporciones significativas y el horizonte temporal para la recuperación de los niveles previos a la pandemia (cuatro millones de vehículos en 2019) se perfila hacia 2024. Estas previsiones, sin embargo, no dependen tanto de la capacidad de recuperación del mercado interno mexicano sino, de manera relevante, de la respuesta del mercado estadounidense y de las posibilidades y estrategias de las firmas automotrices que atienden a este mercado. Es decir, el componente exógeno condiciona la recuperación de la manufactura de automotores y autopartes en el país.
Cabe recordar que Mexico emergió como espacio privilegiado de la globalización automotriz tras la crisis que experimentó esta industria en 2008-2009 y que dio origen a la restructuración de dos componentes claves del mercado mundial, a saber: la jerarquía entre empresas dominantes (GM abandonó su espacio en la terna dominante de los mercados globales y dejó solos en esta posición a VW y Toyota) y la jerarquía entre países. Ambas mutaciones tienen relevancia para explicar la dinámica actual de la producción mundial de automotores y el papel que asumió México en su reconfiguración. No debe perderse de vista que, durante la poscrisis (2010-2017), la producción de automóviles en el país creció a una tasa media de 8.2%, la más elevada del mundo. China ocupó el segundo lugar con un aumento de 6.4%, seguido por Estados Unidos con 5.4% y la India con 4.3%. La participación de México en la producción mundial de vehículos pasó de 3.01% en 2010 a 4.09% en 2020.
Dos deberes resaltan para México en esta nueva etapa. El primero, mantener el protagonismo adquirido en la poscrisis como espacio privilegiado de competitividad para las empresas del sector. El segundo, desarrollar las competencias que demandará la reconversión tecnológica bajo los imperativos de conectividad, autonomía, movilidad compartida y electromovilidad (CAME). Ciertamente, no existe por ahora una división tajante entre estas dos fases del desarrollo sociotécnico: la del auto “tradicional” y la del auto “innovador”, pero resulta altamente significativo el creciente traslado de capacidades de inversión hacia la reconversión tecnológica que realizan las empresas automotrices más relevantes del sector, así como el arribo de nuevos competidores provenientes de las industrias de la información y las telecomunicaciones.
LA GLOBALIZACIÓN ENFRENTA UN ESCENARIO DE DEBILITAMIENTO
En el presente siglo, la manufactura automotriz se ha consolidado como la actividad más dinámica dentro del ciclo de globalización productiva en México. Es importante referir la estructura y dinámica de este ciclo a nivel internacional, porque es el marco en que se definirán los alcances y condicionantes de las políticas industriales, especialmente en naciones con fuerte dependencia de la IED. La globalización en el siglo actual ha mostrado un comportamiento ascendente con fases cíclicas de las corrientes de inversión productiva. Tras el valor máximo alcanzado en 2007 la inversión internacional declinó, mantuvo cierta estabilidad hasta 2014 y consiguió un nuevo cenit en 2015, ligeramente superior al de 2007. A partir de este último año, se observa una reducción constante que da lugar a lo que la UNCTAD define como un ciclo negativo de largo plazo motivado por un decremento en la tasa de retorno que afecta al conjunto de sectores que componen la IED, tanto la que se dirige a países desarrollados como la que arriba a economías en desarrollo.
Las inversiones que se anunciaron en 2019 para la IAM fueron de cerca de 10 mil millones de dólares para los siguientes cuatro años. Se espera que la mitad de estos recursos se dirija a las armadoras y el 50% restante a la proveeduría. Estos montos de inversión son significativamente menores a los del pasado reciente: de 2007 a 2020, ingresaron al país bajo el concepto de IED en industria automotriz un total de 65 mil 640 millones de dólares (cinco mil millones anuales, en promedio). Si consideramos únicamente los cinco últimos años (2015 a 2020), la inversión acumulada alcanzó los 40 mil 234 millones de dólares, lo que representa un promedio anual de 8 mil millones.
Todo parece indicar que el ciclo de grandes traslados de capital para construir y beneficiarse de la plataforma exportadora ya se cerró. Apunta en este sentido la presencia en el país de prácticamente todas las firmas productoras tradicionales de autos, e incluso de dos firmas chinas emergentes. En este rubro, el país transita de una fase extensiva a una de tipo intensivo, dominada por la racionalización: nuevas técnicas, eficiencia y mayor digitalización. Lo importante es tener en cuenta que, en el escenario más probable, ya no se darán las magnitudes de IED que hubo en el pasado reciente y, para efectos de una periodización, se puede hablar de una globalización madura.
RETOS BAJO EL PARADIGMA CAME
Actualmente la IAM enfrenta grandes retos tecnológicos y de regulación. Por una parte, el paradigma del CAME está modificando la dinámica de producción y distribución de la industria y, por otro, las reglas de origen recientemente incorporadas en el T-MEC imponen mayores exigencias tanto de contenido regional como de reformulación de procesos laborales; aspecto, este último, que no se aborda en este artículo por razones de espacio. Respecto a la dimensión tecnológica, varias empresas de la IAM (ensambladoras, autopartes y pymes mexicanas) han iniciado su incorporación a la denominada industria 4.0. Hasta ahora, sin embargo y con la reciente excepción de Ford, ninguna produce autos o autobuses eléctricos. La buena noticia es que, dada la presencia significativa de empresas fabricantes de productos electrónicos en México (que asciende a cerca de mil unidades económicas con cerca de medio millón de empleos), se infiere que los nuevos sistemas asociados a la carga-recarga de energía para los sistemas de propulsión eléctrica son, en todos los casos, susceptibles de fabricarse en México. Condición que aplica tanto para los vehículos ligeros como para los pesados. En el caso de la fabricación de los componentes requeridos en las cadenas de producción de automóviles y autobuses eléctricos tampoco existen limitaciones. Otro tanto sucede con los centros de investigación, ingeniería y diseño de las propias empresas, así como de instituciones de soporte a la manufactura automotriz. Sin embargo, las decisiones de relocalización o abasto nacional, y de articulación con el ecosistema dependen de cada empresa en función de sus estrategias de suministro, consideraciones de volumen y ubicación de los proveedores actuales.
En suma, México se encuentra en el umbral de poder llevar a cabo un proceso de desarrollo industrial más endógeno, que no solo permita la generación de valor, sino su apropiación, y que contribuya de esta manera a mitigar los potenciales efectos adversos en el empleo ante la incertidumbre del contexto internacional y los de mediano plazo por la covid-19. Se abren oportunidades de promoción de empleo especializado y nuevos servicios, tanto en manufactura como en servicios de operación y carga de las unidades eléctricas; así como con relación a los servicios de movilidad eléctrica, como el mantenimiento y el suministro de energía eléctrica, entre otros. Esperamos que la 4T conciba e instrumente una política industrial que aproveche estas oportunidades.
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