La manufactura de dispositivos médicos es una de las actividades productivas de mayor proyección en el país y referencia frecuente de los organismos de fomento económico y de gobierno responsables de promover el arribo de inversión extranjera directa. La pandemia de la covid-19 fortaleció sus perspectivas de desarrollo al ser catalogada como actividad esencial e impulsar un crecimiento notable de la demanda de varios de sus productos. En un entorno más bien recesivo, esta industria destaca por su creación de empleo.

En lo que sigue, se exponen de manera sintetizada los dos modelos que caracterizan a la industria de dispositivos médicos establecida en el país: el de la manufactura de exportación que tiene al conglomerado de empresas de Baja California como su exponente más destacado, y el orientado al mercado interno con las empresas establecidas en Ciudad de México como región de referencia.

A dos años de labores de la actual administración federal, puede  afirmarse que la industria de dispositivos médicos exhibe un desempeño muy positivo y con buenas perspectivas de expansión dado el propio impulso del mercado. No obstante, y en ausencia de una política pública de fomento productivo, sus perspectivas a mediano y largo plazos no lucen tan promisorias, como se desprende de la información y el análisis que se presentan a continuación.¹

CARACTERÍSTICAS GENERALES
De acuerdo con el último informe publicado por ProMéxico, en 2017 la industria de dispositivos médicos del país estaba integrada por 2 mil 494 unidades económicas,² su valor de producción ascendía a 14 mil millones de dólares y daba empleo directo a 170 mil personas. Baja California, Ciudad de México, Estado de México, Jalisco, Chihuahua, Coahuila, Morelos, Nuevo León y Tamaulipas son los estados del país con mayor densidad de unidades productivas. En el territorio nacional, dos regiones concentran el mayor número de establecimientos: la de la frontera norte con 47.3% del total y la de la zona metropolitana de Ciudad de México con 32.9%. La primera con una marcada orientación  exportadora y la segunda enfocada a la atención del mercado interno.

La manufactura de dispositivos médicos se considera una actividad especializada, de alta tecnología, sujeta al cumplimiento de rigurosos estándares y regulaciones —nacionales e internacionales— y en la que cada dispositivo  desarrollado precisa la aprobación gubernamental. Características que delinean una cadena de valor de actividades complejas, con fuerte presencia de mano de obra especializada y considerables barreras de entrada.

De acuerdo con el Directorio Estadístico Nacional de Unidades Económicas (DENUEINEGI), en septiembre de 2020 operaban 485 establecimientos de manufactura en México bajo cuatro clases del SCIAN: equipo no electrónico para uso médico, dental y para laboratorio (42.9%); material desechable de uso médico (34%); otros instrumentos de medición, control, navegación, equipo médico electrónico (16.7%) y artículos oftálmicos (6.4% de los establecimientos). Este referente es el que utilizamos para caracterizar los dos modelos de industria que coexisten en el país.

ORIENTACIÓN AL MERCADO EXTERNO
Este modelo predomina en Baja California, donde la industria de dispositivos médicos arribó hace alrededor de cuatro décadas. Actualmente, cuenta con 76 empresas que generan alrededor de 70 mil  empleos directos —en su mayoría localizados en Tijuana— y se caracteriza por su marcada orientación al mercado externo, principalmente hacia Estados Unidos. El crecimiento en el empleo en esta industria muestra una  trayectoria ascendente, no solo por el arribo de nuevas firmas, sino por la ampliación de las existentes, ya sea a través de la puesta en marcha de nuevas líneas de producción o a través de una mayor integración vertical. A pesar de  esta dinámica expansiva, las actividades de investigación y desarrollo (I+D) en el estado son, más bien, escasas.

En sus inicios, esta industria se especializó en procesos simples de ensamble manual, centrados en la manufactura de  productos consumibles y desechables. Hoy en día, se ocupa ya de productos más complejos y de procesos de mayor valor agregado. El conglomerado de empresas establecido en Baja California incluye a fabricantes de equipo  original, de componentes y piezas clave, y de manufactura por contrato.

El 70% de las empresas son de gran tamaño y prácticamente todas extranjeras (80% estadounidenses). El nivel de contenido nacional no supera el 10%, por lo que existe una fuerte dependencia hacia los insumos de importación.  La proveeduría local más significativa se encuentra en insumos y servicios indirectos (logística, outsourcing de personal, seguridad y consultoría), y en el suministro de refacciones, así como de consumibles de proceso y  mantenimiento. En términos de lo que pudiera considerarse como insumos directos, el abasto nacional tiene una participación en el rubro de empaque y embalaje y, en menor medida, de componentes plásticos y metálicos.

Mayoritariamente las empresas operan al amparo del programa IMMEX (Industria Manufacturera, Maquiladora y de Servicios de Exportación) y se benefician de las ventajas arancelarias para la producción orientada al exterior.  Desde hace una década, y en concordancia con las políticas de fomento regional del gobierno estatal, las empresas crearon el clúster de productos médicos, asociación formal que aglutina a directivos de empresas, académicos y  funcionarios públicos para promover la competitividad de la manufactura de dispositivos médicos en Baja California. El clúster bajacaliforniano tiene una interacción limitada con sus contrapartes transfronterizas; a pesar de ello, se  identifican empresas con fuertes sinergias binacionales.

ORIENTACIÓN AL MERCADO INTERNO
Este modelo de industria es el que predomina en Ciudad de México y su zona metropolitana. Las empresas establecidas en esta región son de capital nacional en su mayoría y suelen operar con escalas reducidas de empleo y de  valor de producción; sin embargo, integran en su estructura prácticamente todas las funciones de negocio: investigación y desarrollo; abastecimiento; administración; comercialización y distribución; instalación; servicio al cliente;  soporte técnico, y actividades corporativas. Esto supone un mayor impacto en el desarrollo endógeno.

De acuerdo con el INEGI, existen alrededor de 100 establecimientos dedicados a la manufactura de dispositivos médicos en la  Zona Metropolitana de Ciudad de México, la mayoría son pymes y dan empleo de manera directa a entre 3 mil 500 y 4 mil personas. A diferencia de sus contrapartes de Baja California, predominan las empresas que realizan  actividades regulares de I+D para el desarrollo de dispositivos y lo hacen fundamentalmente para atender al mercado nacional con soluciones eficientes y competitivas, aunque no necesariamente basadas en tecnología de punta.  Las empresas establecidas en la capital del país no cuentan con un organismo único de representación, pero suelen tener un buen nivel de interlocución dada su proximidad a oficinas centrales de dependencias gubernamentales,  autoridades regulatorias y clientes institucionales, tanto gubernamentales como privados.

Si bien se enfocan al mercado nacional, algunas empresas también exportan a Centroamérica y Sudamérica en forma complementaria. Debido a su escala intermedia, centran sus procesos operativos en ingeniería y ensamble final;  subcontratando la fabricación de componentes y partes a empresas de tamaño comparable, y adquiriendo insumos tanto nacionales como extranjeros. En términos de estructura organizacional, disponen generalmente de  personal calificado, instalaciones y equipo adecuado para su escala de producción, prácticas de gestión que les permiten cumplir el marco regulatorio y el suficiente respaldo para financiar su capital de trabajo y mantener un perfil  de crecimiento moderado.

El fuerte centralismo de las áreas de abastecimiento de instituciones gubernamentales como el IMSS, el ISSSTE o la Comisión Nacional de Protección Social en Salud (Seguro Popular) es una de las  razones de la concentración de este tipo de empresas en Ciudad de México. Hecho que se refuerza con la presencia de un elevado número de firmas privadas dedicadas a la salud: corporativos de grupos hospitalarios,  importadores y distribuidores. En los casos de las industrias farmacéutica y de dispositivos médicos, su ubicación en CDMX también favorece sus gestiones regulatorias ante la Cofepris, la Secretaría de Economía y el Conacyt, organismos altamente centralizados.

La zona  metropolitana de CDMX funge, asimismo, como un punto de acceso a una vasta proporción de la población nacional, la cual alcanza a más de 20 millones de habitantes. Resalta también el Aeropuerto Internacional de la Ciudad de  México y su aduana interior que constituyen la puerta de entrada para múltiples insumos provenientes de otros continentes y que resultan esenciales para fabricantes y distribuidores que operan en el centro del país.

Aunque no se debe generalizar, la intensa relación de estas empresas con un reducido grupo de clientes institucionales suele dar pauta a diferentes distorsiones de mercado, entre otras: fuerte dependencia de fabricantes con  clientes de elevado poder de compra, baja motivación para generar desarrollos con tecnología de punta, escasa presencia en mercados foráneos y prácticas de corrupción. El actual gobierno federal, en su búsqueda por erradicar la  histórica corrupción en los procesos de adquisiciones, ha modificado los esquemas de compras, lo cual ha generado reacciones por parte de la industria. A diferencia de la industria de dispositivos médicos situada en la frontera  norte, en el polo de Ciudad de México se presentan con mucha frecuencia casos de emprendimiento, alianzas estratégicas entre empresas e interacción de estas con centros públicos de investigación para fines de nuevos  desarrollos.

A MANERA DE REFLEXIÓN
El diseño y ejecución de una política industrial que promueva la incorporación de mayor contenido nacional a la producción de dispositivos médicos es todavía una asignatura pendiente. En primer lugar, los dos modelos  productivos que coexisten en el país (uno orientado al mercado externo y otro al interno) no solo difieren en cuanto a escala de operación, participación en la cadena de valor y orientación de mercado; sino que la interacción entre las empresas de ambas regiones es más bien escasa, y sucede lo mismo entre su cadena de abastecimiento. En segundo lugar, no hay una política pública específica de fomento para el sector de dispositivos médicos en México; lo  que existe son políticas transversales con impacto multisectorial. Tal es el caso de los programas de fomento a la inversión, la productividad y el desarrollo tecnológico; así como las políticas de normatividad de salud y la regulación  de ciertos aspectos relacionados al comercio exterior. Es importante distinguir que en todos los casos son empresas con altos niveles de formalidad y salud financiera. Sin embargo, y como hemos argumentado, se trata de dos modelos productivos diferenciados: 

a) El modelo orientado hacia el exterior basado en empresas multinacionales altamente especializadas, con baja integración y de tipo maquiladora. Con capacidades de fabricación de alto volumen y una amplia variedad de  procesos de manufactura (destaca el moldeo y extrusión de plásticos de grado médico, el ensamble o montaje de circuitos electrónicos, la transformación de metales, el ensamble de componentes, partes y productos finales,  así como procesos de inspección y prueba). Si bien son empresas maquiladoras de tercera generación ya que disponen de una organización administrativa con capacidad de planificación y toma de decisiones, así como de  participación en operaciones de naturaleza especializada, en términos de la óptica de negocio, los corporativos las consideran centros de costo.³ Desde esta óptica, disponen de un margen de acción muy acotado para  identificar las necesidades de mercado, interactuar con clientes o decidir las pautas de crecimiento estratégico (como es la selección de nuevas localizaciones e inversiones, las alianzas estratégicas, y la I+D).
b) El modelo orientado hacia el mercado doméstico basado en empresas pymes mexicanas, con una participación más extensa en las funciones de la cadena de valor: investigación, desarrollo, fabricación y comercialización.  Su participación en la toma de decisiones es más amplia, aunque se ven limitadas por atender primordialmente a pocos clientes, fundamentalmente del aparato estatal.

Esta diferenciación explica que, a pesar de estar ubicadas en un mismo país, se trate, de hecho, de dos industrias de dispositivos médicos distintas en su naturaleza, que en pocos temas interactúan y que requieren de un análisis  diferenciado para su adecuada comprensión.

En ausencia de una política industrial, la atracción de inversión extranjera directa hacia la manufactura y ensamble de dispositivo médicos en México perfila un modelo de industria altamente dependiente de tecnologías e insumos  importados y en el que el control absoluto de la propiedad intelectual y de las cadenas de comercialización y distribución queda en manos de empresas extranjeras. Dicho modelo resulta efectivo e interesante para un crecimiento  de las actividades de maquila, pero limita considerablemente la generación y apropiación de valor agregado. Los estrictos controles que en la industria de dispositivos médicos se requieren han sido, al parecer, más sencillos de  instrumentar en las regiones cercanas a la frontera norte, simplificando y acortando operaciones logísticas y tiempos de traslado. Esto conlleva, además, una reducción de la exposición de mercancías a potenciales incidentes  delictivos o de otra índole que los pudiera afectar rompiendo la cadena de inocuidad requerida.

Podemos afirmar que el conjunto de factores de ventajas comparativas y competitivas (costo, localización, trayectoria y apertura  comercial) son suficientes para que la IED continúe llegando a México para actividades de manufactura de dispositivos médicos. No obstante, a nivel de instrumentos de política pública para una mayor apropiación de valor, sería  necesario dirigir estímulos a las actividades de ingeniería, procesos de validación y desarrollo de nuevos productos, en el entendido de que, para la investigación básica e inclusive aplicada de alto nivel, el país aún no dispone de un entramado de instituciones o ‘ecosistema’ propicio cuando se revisa el nivel de tecnificación en el desarrollo de dispositivos médicos de nueva generación para países desarrollados.

Los potenciales beneficios en materia de desarrollo económico y calidad de vida que brinda esta pujante actividad manufacturera son evidentes para México. No solo se trata de un sector en expansión que incorpora cada vez más  tecnología de proceso e invierte en la tecnificación en niveles superiores a los promedios, sino que la propia naturaleza de los bienes fabricados resulta favorable y deseable. La industria de productos médicos no solo es  competitiva, sino que está en crecimiento y tiene un considerable impacto económico en el país; asimismo, es prioritaria por sus alcances para la calidad de vida de la población en México. La pandemia de la covid-19 ha puesto sobre la mesa la enorme importancia de articular al sistema nacional de salud con la industria de fabricación de dispositivos médicos, sean de uso crítico o no, para ampliar las capacidades productivas y apuntalar la soberanía en  materia de salud.

Frente a este escenario, se esperaría que la industria de dispositivos fuera declarada oficialmente como una actividad estratégica en el país. Esto podría estimular mayores interacciones entre las empresas  multinacionales extranjeras del sector y la industria nacional, con miras a robustecer la autosuficiencia e ir cerrando la dramática desvinculación existente entre los dos modelos de negocio, uno orientado a la exportación y el otro ligado al consumo interno.

Como se adelantó al inicio del artículo, el gran dinamismo y las perspectivas de crecimiento en el corto plazo podrían ser menos optimistas en el mediano y largo plazos al no disponer de esquemas que  permitan articular la demanda nacional e incentivar la construcción de un sistema productivo más eficiente, lo que en determinada medida impactaría adversamente las capacidades endógenas para cubrir las necesidades de salud  en el país. Los indicadores de este escenario adverso a considerar son las actuales políticas que restringen y reducen la inversión pública en ciencia y tecnología, particularmente aquella que beneficia no solo a las empresas  extranjeras, sino también a las nacionales; el reenfoque en adquisiciones institucionales con base en criterios que privilegian esencialmente el ahorro, y la menor atención a la inversión extranjera directa.

En contraste, una política  equilibrada para el desarrollo industrial, que contemple la articulación con el Sistema Nacional de Salud, podría resultar en grandes beneficios tanto para una expansión de la capacidad productiva que genere empleo y mayor  contribución a la economía nacional, como considerables aportes al bienestar y calidad de vida de la población mexicana.

REFERENCIAS
• AXIS Centro de Inteligencia Estratégica & CETYS Universidad. Plan Estratégico 2012-2020. Clúster de Productos Médicos de las Californias, 2012.
• AXIS Centro de Inteligencia Estratégica, Vantage Point MedDev@Baja: Dispositivos médicos en Baja California. www.vp.inteliaxis.com/meddev. 2019.
• AXIS. Monitoreo de la industria de dispositivos médicos en Baja California (documentos internos de trabajo). 2008-2020.
• CANIFARMA. La industria farmacéutica y el proceso de licitación de medicamentos y dispositivos médicos para el segundo semestre 2019 [Comunicado de prensa]. https://amiif.org/la-industria-farmaceutica-y-el-proceso- delicitacion-de-medicamentos-y-dispositivos-medicos-para-el-segundo-semestre-2019/. (14 de junio de 2019).
• Jorge Carrillo y Saúl De los Santos, Integrated supply chains. Presentación en foro virtual ante Calibaja Working Group, UCSD Center for U.S.-Mexican Studies, San Diego, California. Octubre de 2020.
• Saúl De los Santos, Impactos en Baja California: el crecimiento en el empleo industrial a pesar de la pandemia. Ponencia presentada en el Foro de Análisis Impacto del COVID-19 en las Empresas Mexicanas. Análisis de sectores y regiones, El Colegio de la Frontera Norte y Grupo Interinstitucional de Investigación, Tijuana. Noviembre de 2020.
• INEGI. Censos Económicos. 2019. https://www.inegi.org.mx/app/saic/default.html
• INEGI. (s.f.) Directorio Estadístico Nacional de Unidades Económicas. https://www.inegi.org.mx/app/mapa/denue/default.aspx
• ProMéxico. (2011). Diseñado en México - Mapa de Ruta de dispositivos médicos.
• ProMéxico. (2016, febrero 16). Dispositivos médicos. https://www.gob.mx/promexico/acciones-y-programas/dispositivos-medicos-26794
• ProMéxico. (2018). La industria de dispositivos médicos en México.
• Registro Nacional de Inversiones Extranjeras (RNIE) vía https://rnie.economia.gob.mx/RNIE/faces/inicio.xhtml
• “Acuerdo UNOPS y México para la compra de medicamentos y material de curación”. Código F, 18 de agosto de 2020. https://codigof.mx/acuerdo-unopsy-mexico-para-la-compra-de-medicamentos-y-material-de-curacion/

NOTAS A PIE
¹ Este artículo se sustenta en un reporte reciente para la CEPAL realizado por los autores: “Estudio para determinar las capacidades de producción de insumos y equipos críticos de la industria de salud en México, dentro del contexto de COVID-19” CEPAL, núm. 17228, 2020.
² Esta cifra de unidades económicas incluye un alto porcentaje de micro y pequeñas empresas que integra talleres de odontología (para la fabricación de prótesis dentales para pacientes en lo específico), de oftalmología (que realizan actividades de ajuste y graduación de lentes), de ortopedia y similares.
³ Jorge Carrillo y Arturo Lara, “Nuevas capacidades de coordinación centralizada. ¿Maquiladoras de cuarta generación?”. Estudios Sociológicos, vol. XXII,
núm. 66, pp. 647-667.